Бухвальд Е.М., заведующий центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН, доктор экономических наук, профессор
В настоящее время ключевое значение для формирования правовых, институциональных и иных предпосылок для решения проблем эффективного управления территориальным развитием экономики России имеет переход к системе стратегического планирования. Можно утверждать, что недавнее принятие федерального закона о стратегическом планировании содержит в себе реальные посылки к усилению внимания к пространственным аспектам социально-экономического развития страны и их государственному регулированию, к чему, собственно, тяготеет и проблема сбалансированного территориального развития страны и всех видов ее поселений.
Однако обольщаться относительно одномоментного решения всех существующих проблем не стоит – причем не только в силу сложивших экономических трудностей и бюджетных ограничений (а с ними нельзя не считаться), но и по причине того, что в действующем виде закон о стратегическом планировании пока видится лишь некая «декларация о намерениях». Его ключевые установки, в том числе, и по стратегированию пространственного развития, нуждаются в дальнейшем развитии в системе нормативно-правовых и методических документов. Сказанное в полной мере касается вопроса о территориальной сбалансированности социально-экономического развития, существенная угроза чему постоянно нарастает из-за происходящего в стране откровенного вытеснения малых и средних поселений с «поля» хозяйствен-ной деятельности и социального развития. Надо признать откровенно: пока наше государство не предприняло ни одной значимой, тем более – результативной попытки что-то противопоставить этим негативным процессам.
Определяя перспективы данного направления экономической политики государства, нельзя не учитывать и трудности объективного плана.
Во-первых, на данный исторический момент Россия по большинству параметров относится к группе среднеразвитых стран, ситуация в которых традиционно характеризуется тенденциями межрегиональной дифференциации территорий – как по экономическим показателям, так и по качеству социально-культурной среды. Существенно возросшие в последние годы различия в уровне и качестве жизни между территориями России мощно сдвигают население к крупным мегаполисам, опустошая все иные территории.
Во-вторых, Россия – это еще и территориально огромная страна с недостаточным развитием всех видов инфраструктуры. Это делает многие виды экономической деятельности в отдаленных малых поселениях неконкурентоспособными на ключевых рынках по сравнению и с отечественным производством и, тем более, с импортом. Если плановая экономика еще как-то нивелировала эту ситуацию, то в экономике рыночного типа проблема конкурентоспособности малых поселений обозначилась предельно резко.
В этих условиях помощь малым городам в виде аварийного «затыкания дыр» просто бесполезна. Экономическое и социальное возрождение малых и средних городов как ключевой момент стратегии сбалансированного территориального развития возможно только в рамках общегосударственных стратегических решений, получивших соответствующую нормативно-правовую и институциональную основу.
Прежде всего, нужно наполнить реальным, конструктивным, а не декларативным содержанием те документы стратегирования пространственного развития, которые обозначены в названном федеральном законе, а именно «Стратегия пространственного развития», а также «Основы государственной политики регионального развития». Эти документы должны быть не декларативны, а конкретны, в т.ч.и с позиции путей обеспечения сбалансированного размещения производительных сил страны и сохранения основного слоя ее малых и средних поселений.
Документ должен содержать четко выраженную позицию государства по данному кругу вопросов. Сейчас же складывается парадоксальная ситуация, при которой, мы, отстаивая интересы малых и средних поселений, проживающего в них населения, как бы воюем «с ветряными мельницами», т.е. оппонируя не официальной позиции, а неким частным мнениям, которые лишь частично носят характер официоза.
Однако возлагая большие надежды на разработку документов пространственного стратегирования, следует иметь в виду: за последние 20 лет по-пытки разработать подобные документы предпринимались неоднократно, однако успеха они не имели. Что именно дает основания полагать, что теперь в этом отношении будет достигнут существенный «прорыв», не совсем ясно. Не исключено, что для подготовки этих документов при участии научного сообщества следует вернуться к идее министерства или агентства регионального развития или Агентства по развитию малых и моногородов России.
Важно также завершить доработку целевого федерального закона о региональной политике государства. Роль этого законодательного акта в том, чтобы не только закрепить обязательное присутствие проблематики малых поселений в документах пространственного стратегирования, но и в том, чтобы обеспечить согласование мер поддержки малых и средних городов с другими ключевыми направлениями экономической политики государства — инвестиционной, промышленной, инновационной политикой, а также политикой поддержки малого и среднего предпринимательства.
Однако для того, чтобы подготовить такую стратегию и, тем более, вы-вести из нее целевую государственную программу, надо очень четко представлять себе сам объект управления. Однако сегодня такой картины, структурировано представляющей социально-экономическое положение, трудности и проблемы различных типов малых поселений России, нет. По сути, мы пытаемся диагностировать болезнь и лечить ее, ориентируясь на «среднюю температуру в больнице». Вроде как бы заранее исходим из того, что всем одинаково плохо и всем надо в равной мере помогать – это, конечно, далеко не так. Необходимо провести серьезный научный анализ ситуации в различных типах малых городов, уточнить специфику их проблем и определить особые пути их решения. Если такой базы не будет, мы опять собьемся к декларативному и непродуктивному варианту рекомендаций по принципу «сделайте нам красиво».
Далее, опираясь на серьезный научно-экспертный анализ, необходимо провести формальную типизацию малых поселений для выбора селективных, адресных мер поддержки в отношении тех поселений, кто в такой поддержке действительно нуждается. Для примера можно взять подход, использованный Правительством РФ в 2014 г. при подготовке нормативно-правовых документов по поддержке так называемых «моногородов» (они были разбиты на 3 группы; примерно половина моногородов России – малые города с населением до 50 тыс. чел.). Нечто подобное и даже более детализированное можно и нужно было бы осуществить и в отношении малых городов с принятием аналогичного Правительственного документа. Собственно, такое предложение – далеко не новация, и в отношении его уже высказывались в чем-то справед-ливые опасения. Они касаются того, что подобная типизация, да еще при ее нормативно-правовом закреплении, станет «законной» основой для объявления большой группы малых городов «нежизнеспособными», «неэффективными» и подлежащими сселению (ликвидации).
Такие описания небезосновательны. Но если уж это очень будет очень нужно, любые, даже самые радикальные решения будут подвинуты властями и с типизацией, и без нее. Конечно, надо оставаться в пределах сегодняшних экономических реалий страны, в том числе, и с учетом экономических, географических и иных условий ее отдельных регионов. Но в итоге определять судьбу каждого отдельного поселения должны не чиновники (во всяком случае, не только чиновники), а экспертное сообщество и не только по чисто экономическим параметрам. В этом отношении формализованные принципы типизации малых городов могут оказаться очень востребованными.
На основе данной типизации следует определиться с инструментами политики развития и поддержки малых поселений, действуя по правилу, что лучше всего дать голодному не рыбу, а удочку. На наш взгляд, есть три потенциально взаимодействующих пути непротиворечиво вписать адресные меры поддержки и развития малых поселений в русло экономической, прежде всего, налогово-бюджетной политики государства – на федеральном и региональном уровне.
Во-первых, реализация целевой государственной программы поддержки и развития малых городов с наиболее сложной социально-экономической ситуацией с финансированием объектов социальной и производственной инфраструктуры, инвестиционных площадок с целью существенного улучшения инвестиционного имиджа этих территорий.
В-вторых, по опыту некоторых зарубежных стран законодательно закрепить особый институт «кризисно-депрессивного муниципального образования». Это позволит выделить эту группу муниципалитетов из общей универсальной схемы налогово-бюджетных отношений, дать им адресные налоговые льготы, дополнительные налоги и нормативы налоговых отчислений и пр. Введение такого особого института также позволит, не нарушая целостности законодательства по местному самоуправлению, дополнительно отрегулировать исполняемый круг вопросов местного значения, установить дополнительные меры государственного контроля и пр.
В-третьих, возможно использовать с этой целью тот или иной вариант «институтов территориального развития», например, «территорий опережающего социально-экономического развития» (ТОСЭР)». Изначально предполагалось, что первые 3 года ТОСЭР-ы будут организовываться только в регионах Дальнего Востока. Но позднее в число возможных локализаций ТОСЭР включили «моногорода» со сложной экономической ситуацией (хотя формально создан Фонд поддержки моногородов России). Можно обратиться к еще одному близкому институту – «зон территориального развития» (ЗТР), который был утвержден федеральным законодателем еще в 2011 году, одна-ко, судя по всему, пока не получил достаточной практической реализации. Мы полагаем, что в рамках разработки основ государственной политики в отношении малых и средних поселений фабулу ЗТР можно скорректировать и приспособить к решению данной социально-экономической задачи, учитывая ее исключительную общегосударственную важность.