Антонов Е.В., кандидат географических наук, старший научный сотрудник отдела социально-экономической географии Института географии РАН (г. Москва)

Формирование перечня так называемых «опорных» населённых пунктов, по всей видимости, является попыткой ответа на вызовы и проблемы пространственного развития России. В «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» основная цель обозначена, как «обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также на обеспечение национальной безопасности страны».

В постсоветское время ключевой тенденцией территориального развития является рост пространственного неравенства, который в некоторой степени стабилизировался с середины 2010-х годов, но активно продолжается на муниципальном уровне. Различия в уровне и качестве жизни, состоянии городской среды, возможностях трудоустройства и т.п. между крупными и малыми городами/сельской местностью с каждым годом увеличиваются, что вызывает миграционные потоки, приводящие к концентрации населения в крупнейших агломерациях и депопуляции периферии. Несмотря на то, что данная проблема очевидна и не вызывает сомнений ни в научном сообществе, ни в среде государственного управления, реализуемые в настоящий момент меры региональной политики не приводят к изменению ситуации.

Точечные, пусть даже достаточно масштабные по объёму финансирования программы поддержки отдельных типов территорий (ТОР, ТОСЭР, деятельность «Фонда развития моногородов» и т.д.) имеют ограниченную эффективность и не могут решить фундаментальные проблемы, воспроизводящие экономическое неравенство в стране. А это, с нашей точки зрения: 1) низкая конкурентоспособность региональных и локальных (муниципальных) экономик; 2) нехватка бюджетного ресурса для эндогенного социально-экономического развития на локальном уровне.

Сложившаяся система формирования собственных доходов регионов и муниципалитетов приводит к тому, что ресурсов для самостоятельной инфраструктурной (в самом широком смысле) модернизации практически не остаётся. Даже на региональном уровне дотационными не являются в последние годы всего около 2-х десятков субъектов, а среди муниципалитетов – абсолютное меньшинство, и динамика в период 2010–2020 гг. показывает постоянный рост зависимости от трансфертов. Разовые и грантовые программы не способны избавить от системной проблемы дифференциации уровня благоустройства. Для её решения требуются не точечные «инъекции», а полная перенастройка всей бюджетной системы.

По этой причине предлагаемый новый инструмент региональной политики – выделение «опорных» населённых пунктов – вряд ли покажет эффективность бόльшую, чем прежние инструменты поддержки. Сейчас продолжаются обсуждения критериев выделения и перечня опорных пунктов, но не совсем ясно, какими и насколько масштабными будут дополнительные финансовые ресурсы, которые предполагается на них потратить. Из каких источников, по каким правилам, с какой периодичностью и, наконец, в каких объёмах будет осуществляться предполагаемая модернизация их инфраструктуры? Без ответа на эти вопросы говорить о перспективах программы невозможно. Ясно одно – это точно будут не собственные ресурсы муниципалитетов по причине их отсутствия. Программа поддержки «опорных» пунктов, безусловно, по своей задумке должна будет содействовать снижению или, по крайней мере, сдерживанию роста пространственного неравенства в стране. Однако существует риск, что значительные интеллектуальные и организационные ресурсы, направленные на разработку мероприятий и (как предполагается) новых документов стратегического планирования, таких как мастер-планы поселений, не найдут должной физической реализации.

Чтобы повысить конкурентоспособность региональных и локальных экономик, необходим коренной пересмотр и перенастройка системы налогообложения территорий: чёткая классификация муниципалитетов по группам в соответствии с уровнем социально-экономического развития, ввод дифференцированных ставок налогообложения для экономических агентов, с прогнозируемым достаточно длинным горизонтом планирования (например, равным десятилетнему межпереписному периоду). Можно говорить о мерах вплоть до обнуления некоторых видов налогов, например, налога на прибыль (с целью привлечения крупного бизнеса), снижения ставок НДФЛ, введения специальных налоговых режимов для малого бизнеса и т.д. Ручное выравнивание конкурентоспособности локальных экономик, которое осуществляется сейчас через перечисленные меры точечной государственной региональной политики, работает далеко не везде. Оно должно быть более всеобъемлющим, распространяться на всю территорию страны (все муниципалитеты) и быть более масштабным по своему финансовому обеспечению (в части выпадающих доходов).

Основные принципы иного возможного подхода в региональной политике, направленного на создание механизма пространственной конвергенции – децентрализация и территориальная управленческая дифференциация. Но следование парадигме децентрализации финансово затратно для высших уровней бюджетной системы, сталкивающейся с фронтальным секвестированием расходов на национальную экономику в последние годы и перспективный период планирования. Не менее болезненным является делегирование ресурсов и полномочий «сверху-вниз» от лиц и структур, уже привыкших к бюджетному финансированию. Это создаёт риски дестабилизации управленческой вертикали. По этим причинам говорить о реальной смене парадигмы в региональной политике в отношении пространственного развития в ближайшее время вряд ли возможно.