Выступление на слушаниях в Общественной палате РФ на тему: «Задачи сбалансированного развития больших, малых городов и сельских населенных мест в территориальной стратегии экономического и социального развития Российской Федерации»
2 февраля 2016 г.

Бухвальд Е.М.
Заведующий центром федеративных отношений
и регионального развития Института экономики РАН,
доктор экономических наук, профессор

В настоящее время ключевое значение для формирования правовых, институциональных и иных предпосылок для решения проблем эффективного управления территориальным развитием экономики России имеет переход к системе стратегического планирования. Можно утверждать, что недавнее принятие федерального закона о стратегическом планировании[1] содержит в себе реальные посылки к усилению внимания к пространственным аспектам социально-экономического развития страны и их государственному регулированию, к чему, собственно, тяготеет и проблема сбалансированного территориального развития страны и поддержания всех видов ее поселений, особенно малых. Однако практическая реализация этих возможностей требует дополнительного круга правовых, и институциональных и экономических предпосылок, четкой проработки основных блоков документов стратегического планирования, а также утверждения в каждом из них конкретной, верифицируемой системы целевых индикаторов. Таким образом, практическое решение проблемы оптимизации пространственной организации национальной экономики и пропорций расселения, в том числе, и через сохранение и развитие системы малых поселений, сегодня возможно только на основе включения данного круга проблем в число конкретных задач системы стратегического планирования в ее пространственном аспекте.

Как известно, 172-й ФЗ указывает на такие документы пространственного стратегирования, как «Стратегия пространственного развития», а также «Основы государственной политики регионального развития». При этом, по нашему мнению, «Стратегия…» должна утверждать ключевые приоритеты пространственного развития национальной экономики, а «Основы…» должны определять соответствующие этим приоритетам конкретные цели политики регионального развития, ее основные институты и инструменты, а также необходимые для достижения указанных целей экономические и иные ресурсы.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ[2], стратегия является документом стратегического планирования,…. включающим предложения о совершенствовании системы расселения и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации. К сожалению, данное постановление ничего прямо не говорит об обязательности обращения «Стратегии…» к проблематике малых поселений как обязательному условию преодоления существующих сегодня в экономике России негативных тенденций (супер-централизации) расселения и размещения производительных сил. Однако этот пробел можно преодолеть, если соответствующие целевые показатели по решению названных проблем будут введены и «Стратегию…», и в «Основы региональной политики…» с соответствии с закрепленным в 172-м принципом строго целеполагания стратегического планирования во всех его составляющих.

Предварительно в этой связи можно назвать такие индикаторы последовательного решения поставленных задач, как:

1. Сохранение и увеличение числа малых городов России.
2. Сохранение и увеличение доли проживающего в малых городах и иных малых поселениях населения страны, в том числе, трудоспособного, в том числе, фактически занятого.
3. Сохранение и увеличение доли малых городов России в хозяйственном обороте предприятий и организаций.
4. Сохранение и увеличение числа субъектов малого предпринимательства, действующих в малых городах России.
5. Увеличение бюджетной обеспеченности населения, проживающего в малых городах России.
6. Сокращение разрыва в доходах населения малых городов по сравнению со средним показателем по данному субъекту Федерации.

Однако для того, чтобы подготовить предложения в соответствующий блок «Стратегии…» и «Основ региональной политики», а также обосновать корреспондирующую ему систему целевых показателей, надо очень четко представлять себе сам объект необходимого управленческого воздействия. Но сегодня такой картины, структурировано представляющей социально-экономическое положение, трудности и проблемы различных типов малых поселений России, нет. Проводившиеся ранее исследования устарели; они нуждаются в обновлении силами экспертного сообщества.

Необходимо провести серьезный научный анализ ситуации в различных типах малых городов (в т.ч. с учетом последний нынешнего экономического кризиса), уточнить специфику и истоки их проблем, определить особые пути их решения. Опираясь на серьезный научно-экспертный анализ, необходимо провести формальную типизацию малых поселений[3] для выбора селективных, адресных мер поддержки в отношении тех поселений, кто в такой поддержке действительно нуждается. На основе данной типизации следует определиться с инструментами политики развития и поддержки малых поселений, в преимущественной мере действуя по правилу, что лучше всего «дать голодному не рыбу, а удочку», т.е. создание производств, новых рабочих мест и пр.

Важно также завершить доработку целевого федерального закона о региональной политике[4]. В нем необходимо не только закрепить проблематику малых поселений как обязательной компоненты документов пространственного стратегирования, но и обеспечить согласование мер поддержки малых поселений с другими направлениями экономической политики государства — инвестиционной, промышленной, инновационной политикой, а также политикой поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП).

Так, в настоящее время разрабатывается Стратегия развития МСП России до 2030 г. Как мы полагаем, особый акцент в этом документ должен быть сделан на развитие и поддержку МСП именно в малых и средних поселениях, где в большинстве случаев именно малые и средние предприятия будут играть основную роль в восстановлении различных форм хозяйственной активности, в создании новых рабочих мест, а также в обеспечении источников пополнения местных бюджетов и пр. Аналогично в стратегии развития российской промышленности (в соответствии с федеральным законом о промышленной политике) необходимо специально выделить меры стимулирования по формированию крупными предприятиями филиальной сети производств в малых и средних годов, а также по развитию кооперационных связей с субъектами МСП в этих поселениях.

Наконец, в законе о региональной политике и/или законе об общих принципах организации местного самоуправления следует законодательно закрепить – для целей адресной поддержки отдельных малых поселений — особый институт «кризисно — депрессивного муниципального образования». Это позволит выделить эту группу муниципалитетов из общей универсальной схемы налогово-бюджетных отношений, дать им адресные налоговые льготы, дополнительные налоги и нормативы налоговых отчислений и пр.

[divider /] [1] Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».[2] Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. №870.[3] В названном выше Постановлении Правительства РФ есть тезис, что «Стратегия…» должна содержать «результаты отнесения городов и регионов Российской Федерации к определенным типам». Но кто это должен делать – не ясно. Отсюда есть опасения, что эта «типизация» будет построена так, чтобы обеспечить полную «свободу рук» для произвольных действий чиновников.[4] Имеется в виду законопроект №18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», который первоначально был внесен в Государственную Думу РФ еще в 2000 г. (!).