Доклад на круглом столе «Развитие сельских территорий» в рамках итогового форума активных граждан «Сообщество», 01 ноября 2019 года
Овчинников О.Г., Институт США и Канады РАН

Уважаемый модератор, участники и гости круглого стола!

Тема моего доклада, которую мне предстоит раскрыть в течение 10 минут, заслуживает курса лекций – настолько она обширна и многообразна.
Поэтому многие вопросы мне придется рассмотреть очень бегло, а где-то и поверхностно. Если у кого-то будут уточняющие вопросы, буду рад, затем, на них ответить.

Материал доклада рассмотрим в следующем порядке:

• Политика сельского развития (ПСР)
• Организация местного самоуправления в сельских районах
• Основные направления федеральной ПСР
• Организационная структура управления ПСР
• Сравнение основных принципов ПСР в России и США
• Примеры программ ПСР в США: опыт для России
• Национальное партнерство по развитию сельской местности
• Примеры антикризисных программ в сельских регионах США
• Кооперативная служба внедрения сельскохозяйственных знаний

1.1. Организация местного самоуправления (МСУ) в сельских районах

Первым пунктом у нас местное самоуправление. Кто-то скажет: при чем тут оно и политика сельского развития. На самом деле, связь самая прямая и очень сильная.
От того, как функционирует система местного самоуправления, во многом зависит характер мер политики сельского развития. Если она несовершенна, не располагает достаточным объемом ресурсов, то и от государства понадобится больше усилий, чтобы форсировать развитие сельских территорий. Если же она работает как должно, то все, что необходимо сделать государству – направить и скорректировать, и, может быть, немного помочь местным сообществам.

Обозначим основные различия между организацией МСУ в России и США. Сделаем это в трех направлениях:

1. Состав органов МСУ в сельской местности
2. Функции и бюджеты сельских муниципалитетов
3. Особенности работы органов МСУ в России
Первое. Структура местных органов власти в России и США заметно отличаются.

Состав органов МСУ в сельской местности в России и США

Россия	США
Муниципальные образования: Муниципальный район Городское поселение Сельское поселение	Графства (округа, counties) Тауншипы, тауны Муниципалитеты Специальные округа (special districts) Школьные округа (school districts)

Обратите внимание на наличие последних двух типов органов МСУ. Специальные округа предназначены для обслуживания различной территориальной инфраструктуры, школьные – выполняют образовательные функции. Главное то, что они привязаны к конкретным налогам или сборам и потому финансово обеспечены для решения возложенных на них задач.

Второе и очень важное различие. Это – обеспеченность местных властей финансами. В России после реформы местного самоуправления начала нулевых их оставили фактически на голодном пайке с протянутой рукой. Я уже второй срок являюсь депутатом горсовета типичного малого российского города Сафоново в Смоленской области (население около 40 тысяч тел) – и могу с полным основанием заявить, что собственных средств на заметное развитие города и района нет. Большей частью все делается на помощь свыше. Эта ситуация полностью противоположна ситуации в США.

Несколько лет назад я провел анализ между двумя типичными сельскими городками – в России и США. Ситуация в Сафоново типична для российской глубинки, а может даже и лучше. Так вот, собственных средств в Сафоново более, чем в 7 раз меньше, чем в Маршаллтауне — сельском городке на среднем западе США. Зато целевых поступлений — всего в 2,3 раза меньше. Иначе говоря, российский город ещё как то развивается исключительно за счет того, что ждет подаяния от  вышестоящих бюджетов.На слайде – также ссылка на мою работу по сравнению деятельности двух упомянутых муниципалитетов. Кто желает, посмотрите.

Ссылка: «Организация муниципального управления в малых городах: российский и американский опыт» — «Практика муниципального управления». — №5, май 2015 г. – с.98-111. Ссылка в Интернет: https://e.munuprav.ru/409889

Вывод очевиден: российские местные органы власти не имеют в должной мере средств для обеспечения надлежащего качества услуг для проживающего в них населения. Безусловно, это – ненормальная ситуация, и никакие, подчеркиваю, никакие масштабные госпрограммы развития сельских территорий не заменят необходимости исправления этой порочной практики.

Третье. Недостаток финансов никак не умаляет третьей особенности работы большей части органов МСУ. С этим я сам столкнулся в своей практикедепутата горсовета, вижу, как это происходит в соседних районах. В двух словах ситуацию можно сформулировать так: низкий уровень профессионализма, нежелание перемен, непринятие предложений, предполагающих значительное изменение ситуации. Если необходимы примеры после доклада готов их перечислить. Уверен, с таким состоянием дел,к.п.д. реализуемых проектов развития в сельской местности будет очень низким.

1.2. Основные направления федеральной ПСР

Кратко сравним, в каких направлениях реализуется федеральная ПСР в России и США. В России в настоящее время основным правовым документом здесь является Госпрограмма комплексного развития сельских территорий.
Её основные направления, они же подпрограммы, представлены на слайде. Это:

• Обеспечение жильем сельского населения
• Развитие рынка труда на сельских территориях
• Развитие инфраструктуры на сельских территориях

В результате эволюции в США к настоящему времени сформировалась структура аграрной политики, примерный вид которой представлен ниже.

Структура программ ПСР МСХ США

• Жилищные
• Развития сельской социальной  инфраструктуры
• Поддержки сельского бизнеса
• Развития сельской инфраструктуры (электричество, связь, интернет)
• Развития сельской инфраструктуры (коммунальное хозяйство)
• Регионального сельского развития

Всего шесть групп программ, которые включают более полусотни больших, маленьких  и пилотных программ.
Сравнивая перечисленные направления, мы видим как определенную схожесть, так и существенные отличия.
Перечислю некоторые и них.

Программы регионального развития в России фактически отсутствуют. Была попытка крупномасштабной – «дальневосточный гектар». Получилась сырая и непроработанная программа. Более мелкие, — типа «территорий опережающего развития» и тому подобные. На моих глазах на Смоленщине реализуются две такие. Все сводится к освоению бюджетных денег, причем не самому лучшему. Нет нацеленности на главный результат таких программ – самодостаточное экономическое развитие сообщества после их реализации.
Поддержка бизнеса. В России таких программ фактически нет, по крайне мере, о реальных программах я не знаю. Долгие годы я был руководителем производственного предприятия в сельской местности (у нас было до 250 работающих). И вынес из этой практики одно отношение к государству – лишь бы не мешали работать.
Также в программах развития инфраструктуры очень узок перечень инфраструктуры, развитие которой поддерживается государством – в США он существенно шире.

Отметим еще один, на наш взгляд, важный момент в отличии практик ПСР в России и США.
Общие затраты на Госпрограмму комплексного развития сельских территорий должны составить около 2,3 трлн рублей за 6 лет.
Почти год назад был принят новый сельскохозяйственный закон США. В нем запланировано финансирование блока программ сельского развития в сумме минус 430 млн долл. Правда без жилищных программ – их курирует не Минсельхоз. Не удивляйтесь, да минус. Итак, 24 млрд долл. у нас и минус полмиллиарда долларов – у них.
Ответ на этот парадокс состоит в различных механизмах, используемых в программах. В России  это – субсидии. В США субсидии и гранты тоже есть, но главное, это – кредиты, и, особенно, – гарантии кредитов. Естественно, долгосрочные. Вот откуда и минус в финансировании в США.
Дело в том, что в условиях нормальной обеспеченности местных органов власти собственными финансами, долгосрочные кредиты являются приемлемым и обоснованным инструментом развития. В России, увы, этого нет. Поэтому и вынуждены субсидировать.

1.3. Организационная структура управления ПСР

Коротко рассмотрим, как организована ПСР на федеральном уровне.

Что имеем в США?

Для реализации программ в структуре департамента сельского развития МСХ США создано три службы. Их перечень ниже, названия говорят сами о себе.

Службы департамента сельского развития МСХ США

• Служба сельского жилищного строительства (RuralHousingService),
• Служба сельских коммунальных услуг (RuralUtilitiesService) и
• Служба развития сельского бизнеса и кооперативов (RuralBusiness-CooperativeService).

Кто хочет ознакомиться с их работой более детально, материал содержится в моих статьях по следующим ссылкам:

Ссылка: Государственная политика сельского развития в США: опыт для России. — Электронный журнал «Россия и Америка в XXI веке» — №3, 2018. Ссылка в Интернет: https://rusus.jes.su/s207054760000040-1-1/; Государственные программы развития сельских сообществ. — США — Канада: экономика, политика, культура. — №4, 2018, с.22-38

Особо следует подчеркнуть, что практически все программы реализуются конечным потребителям непосредственно представителями департамента сельского развития.
Это осуществляется через около 2600 представительств МСХ США на местах – так называемых сервис-центрах министерства. Там также находятся представительства ещё двух подразделений министерства – Агентства по обслуживанию ферм и Службы консервации природных ресурсов, иногда также – службы внедрения.

Что имеем в России?

Российский Минсельхоз не имеет представительств, почти все функции по реализации программ переданы в регионы. Сравнивая его роль и функциональность в политике сельского развития с теми, которые имеет МСХ США, понимаешь, что сравнение далеко не в пользу российского ведомства.

1.4. Сравнение основных принципов ПСР в России и США

Подведем краткий итог и проведем сравнение основных принципов реализации программ в России и США. Всего их я выделили семь, они представлены в табличном виде ниже.

№	Принцип организации ПСР	США	Россия
1	Оптимальное распределение средств государственного бюджета между различными уровнями власти	Практикуется, дает возможность органам МСУ проводить собственную политику развития местных сообществ	Отсутствует, держит большинство органов МСУ на «голодном пайке», не дает возможности для проведения ими собственных программ развития
2	Реализация мер ПСР на основе принципа координации действий всех её участников	Имеет место, организационно воплощена в системе Национального партнерства по развитию сельской местности (НПРСМ)	Практически отсутствует, организационно не реализована
3	Руководящая и координирующая роль МСХ в реализации мер ПСР	Имеет место, законодательно закреплена и организационно реализована в НПРСМ	Частично реализована
4	Проведение мер ПСР независимо от мер аграрной политики	Присутствует, начиная с 1972 г. этот принцип законодательно закреплен	Присутствует в зачаточном состоянии, ПСР все еще в значительной степени отождествляется с мерами аграрной политики
5	Проведение специализированных программ антикризисной направленности	Практикуется, начиная с 1970-х годов, с 1990-х годов – имели место крупномасштабные программы	Присутствует в зачаточном состоянии, осуществляются первые попытки поиска вариантов программ
6	Проведение федеральных программ сельского развития через представительства ведомств на местах	Имеет место, МСХ и ряд прочих федеральных ведомств, участвующих в программах ПСР, имеют разветвленную сеть своих представительств на местах	Отсутствует, реализация мер ПСР (как и аграрных программ) делегирована регионам, своих представительств для этого МСХ не имеет
7	Стратегическое планирование – важнейшая часть комплексных программ развития сельских сообществ	Практикуется, принято обязательным как в работе ведомств, так и в качестве условия участия в ряде программ ПСР	Формально принято, однако фактически в практике не используется

Итак, что же имеем?

• Оптимальное распределение средств– в США практикуется, в России отсутствует.
• Реализация мер ПСР на основе принципа координации действий — в США имеет место, в России частично реализована.
• Руководящая и координирующая роль МСХ — в США имеет место, в России частично реализована.
• Проведение мер ПСР независимо от мер аграрной политики — в США присутствует, в России частично реализуется.
• Проведение специализированных программ антикризисной направленности — в США практикуется, в России присутствует в зачаточном состоянии.
• Проведение федеральных программ через представительства на местах — в США присутствует, в России отсутствует.
• Стратегическое планирование — в США присутствует, в России фактически отсутствует.

Общий итог таков: большая часть принципов организации политики сельского развития в России отсутствует, в зачаточном состоянии или частично реализуется.

2. Примеры программ ПСР в США: опыт для России

2.1. Национальное партнерство по развитию сельской местности

Сейчас я бы хотел привести три примера тех программ, которые проводятся в США и могли бы, с учетом критического осмысления, быть с успехом и несомненной пользой внедрены в российской практике.
Кроме реализации непосредственно своих программ, МСХ США законодательно с 1980-х годов является координатором деятельности прочих федеральных ведомств в том, что касается сельского развития. Для этого в 90-х годах было создан специальный организационный механизм под названием Национального партнерства по развитию сельской местности.
На схеме представлено то, как организована работа Национального партнерства. Оно объединяет государственные органы власти разного уровня, неправительственные организации и выходит в конечном итоге на местные сельские сообщества. Очень интересный опыт. К сожалению, у нас нет времени рассмотреть этот вопрос более подробно.
Кто желает узнать, как оно работает можно прочитать в моей статье – по ссылке на слайде.

Ссылка: Национальное партнёрство по развитию сельской местности — важнейший инструмент политики сельского развития в США. —  США — Канада: экономика, политика, культура. — № 11, 2018, с.110-122

Читая, обратите внимание на сеть Советов по сельскому развитию штатов, созданную в рамках национального партнерства. Интереснейший опыт – недорогой для государства, но очень эффективный в качестве накопления, обмена и популяризации успешных проектов сельского развития.

2.2. Антикризисные программы в сельских регионах США

Итак, антикризисные программы.

Первое, что хотелось бы отметить, что депрессивные  районы в США существуют. Они имеются во всех регионах страны. Есть регионы с их наибольшей концентрацией – на северных равнинах страны и юго-востоке. Часто связаны они с наличием высокого уровня бедности – там, где уровень бедности 25% и выше. Таких округов (графств) в США около 15-20% общего числа.

В отношении сельских сообществ, находящихся в кризисе, помимо стандартных, применяются особые антикризисные меры, главная задача которых не просто инвестировать ресурсы, но обеспечить последующее самодостаточное развитие.

Целенаправленные антикризисные программы в сельской местности проводились в США начиная с 1970-х годов. Самая широкомасштабная из них была реализована в 1993-2013 годах и называлась Программа уполномоченных зон (УЗ) и предпринимательских сообществ (ПС). Около 50 сельских сообществ – от небольших поселков до целых графств были вовлечены в неё.

Акцент при её проведении был сделан на три основных момента

• Мобилизация человеческого потенциала – актива местного сообщества
• Стратегическое планирование
• Рост информационной обеспеченность и через это — большая вовлеченность в существующие госпрограммы.

Были также предусмотрены определенные финансовые вливания, но не они, по задумке авторов программы, были основным антикризисным средством.
Результаты программы были неоднозначными, но очень поучительными. В частности, расчет на мобилизацию человеческого потенциала не сработал в должной мере. Многие сообщества — участники программы не смогли выйти на уровень самодостаточного развития. Кто-то смог, а кто-то продолжил реализацию механизмов программы в другом качестве. На мой взгляд, составителям нынешних российских программ следует внимательно изучить опыт этой программы.
Добавлю, что сейчас в США реализуется несколько программ антикризисной направленности. Это так называемые «championcommunities» — бывшие участники программы УЗ/ПС, пожелавшие развивать положительный опыт. Некоторые штаты проводят свои региональные программы.

Анализ реализации этих программ позволил сформулировать то, что действительно может быть эффективным для вывода сельских сообществ в России из кризиса. Общие составляющие предлагаемого подхода представлены ниже.

Основные составляющие проекта вывода депрессивного сообщества из кризиса

1. Исходные предпосылки
1.1. Наличие группы активных граждан в сообществе
1.2. Наличие настроенного на перемены главы сельского поселения
2. Предварительная работа
2.1. Написание комплексного антикризисного плана
2.2. Назначение куратора проекта в областной администрации
2.3. Учреждение штаба проекта – 1-2 освобожденных работника
3. Реализация антикризисного плана

Я попытался предложить реализацию пилотной программы основанной на этом подходе нашему Минсельхозу. Там никакого интереса не проявили. «Пишите письма» – был ответ. Это ведомство живет своей жизнью, и мнение экспертов его не интересует.

2.3. Кооперативная служба внедрения сельскохозяйственных знаний

И последнее — то, о чем мне хотелось бы рассказать сегодня. Это – кооперативная служба внедрения знаний, которая была создана ещё 100 лет назад. Это – не федеральная программа, а, само название говорит о том, что — кооперативная. Посмотрите на структурузанятых в её работе – она ниже

Структура занятости в КСВ

Первый уровень – МСХ – около 150 чел.
Второй уровень – штаты – лэнд-грант университет и другие организации –всего около 7 тыс.чел.
Третий уровень – местный – офис СВ в округах, — всего около 10 тыс.чел.
Плюс около 4 млн. волонтеров ежегодно

Итак, численность сотрудников КСВ, полностью занятых в работе службы на всех уровнях составляет сейчас около 18 тыс. чел. Кроме того, в работе службы на добровольной основе ежегодно участвует около 4 млн. чел.

Задумывалась служба изначально как способ передачи знаний из научной среды в практику фермерского производства. Но постепенно, по мере того, как экономика сельской местности диверсифицировалась, программы, реализуемые службой внедрения, перестали быть преимущественно сельскохозяйственными. Появилось много таких, которые можно без сомнения назвать программами сельского развития.
Отдельный интерес заслуживает программа для молодежи, известная в США под названием 4Н.

Как то ещё в 1990-е годы бывший президент США Билл Клинтон сказал так о ней: страна «… имела бы половину тех проблем, которые имеет сейчас, если бы вся молодежь Соединенных Штатов участвовала в 4-Н». Что это за программа, которая проводится через службу внедрения?

Начиная со времени основания КСВ в 1914 г. и до настоящего времени около 100 млн. человек были участниками программ 4-Н. В настоящее время около 6 млн. детей являются членами 4-Н клубов, из числа которых около половины составляли дети, проживающие на фермах или в небольших населенных пунктах (менее 10 тыс чел жителей), остальные — в городах.
Основное назначение программы декларируется как развитие патриотизма, лидерства, жизненных навыков. Само название 4-Н, это аббревиатура английских «head, heart, hands, andhealth», что можно перевести как «разум, сердце, руки, здоровье».

В 2017 г. наш Минсельхоз вроде заинтересовался программой службы внедрения, но потом интерес иссяк, это ведомство очень непоследовательно и все кануло в лету.

* * *

Мое время подошло к концу. И два слова – ответ на извечный русский вопрос «Что делать?»

Чтобы ситуация на селе изменилась кардинально и к лучшему, в российской ПСР надо многое изменить: изменить систему управления, кардинально изменить подходы в управлении, отношение к экспертам, отношение к участникам госпрограмм, поведение чиновников.

Конкретные предложения на этот счет есть, главное, чтобы кто-то наверху желал их услышать.

Мой доклад окончен.
Спасибо за внимание.