Российские железные дороги и малые города России — путь к совместному развитию

РЕКОМЕНДАЦИИ

[clear /] [row] [col2] Комиссия по экономическому
развитию и предпринимательству
Общественной палаты РФ

г. Москва, Общественная палата РФ[/col2] [col2]

Союз малых городов РФ

[br /][br /]

27 марта 2014 года

[/col2] [/row] [clear /]

Организованный Союзом малых городов РФ и Общественной палатой РФ Всероссийский форум «Государственные компании и малые города России — путь к совместному развитию» явился первым этапом их совместной работы по решению проблем взаимосвязанного развития и взаимовыгодного сотрудничества между государственными компаниями и небольшими городами Российской Федерации.

В ходе Форума было впервые проведено широкое обсуждение проблем взаимодействия расположенных на железной дороге малых, в том числе — железнодорожных моногородов, с железнодорожными компаниями страны. В фокусе внимания находились перспективы развития малых городов с учетом проводимых государством структурных реформ экономики, дисбалансов системы бюджетного федерализма и возникающих в связи с этим проблем, в том числе в связи потребностью в диверсификации экономики малых моногородов.

Заслушав и обсудив доклады и выступления глав небольших городов – членов Союза малых городов РФ, представителей субъектов Федерации, предприятий и организаций железнодорожной отрасли, представителей федеральных законодательных и исполнительных органов, других государственных и общественных организаций о воздействии процессов реформирования и приватизации железнодорожного транспорта на состояние и перспективы развития небольших городов и поселков Российской Федерации, Форум отмечает, что железнодорожное сообщение остается в нашей стране с её масштабными расстояниями, суровыми климатическими условиями, недостаточным развитием и неблагоприятным состоянием автомобильных дорог важнейшей транспортной государствообразующей системой, одной из ведущих отраслей народного хозяйства, основой развития национальной системы расселения Российской Федерации, непосредственно развернутой лицом к населению и затрагивающей интересы практически каждого российского человека.

Участники Форума обращают внимание на наличие как позитивных, так и негативных сторон проводимых государством структурных реформ в отношении малых городов, а также на необходимость тесного взаимодействия государственных компаний и малых городов на железных дорогах страны, делая особый акцент на проблемах малых монопрофильных городов.

Хорошим примером вклада в развитие малых городов может служить начало производства высокотехнологичных электропоездов «Ласточка» на базе ООО «Уральские локомотивы» в г. Верхняя Пышма Свердловской области. Построены и реконструированы ряд крупных сортировочных, припортовых и приграничных станций, таких как Бекасово, Лоста, Находка-Восточная, Туапсе, Новороссийск, Забайкальск, Лужская. С участием средств федерального бюджета ведутся работы по развитию Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей, модернизация участка Междуреченск – Тайшет, комплексная реконструкция участка им.М.Горького – Котельниково – Тихорецкая – Крымская со строительством обхода Краснодарского железнодорожного узла. Кроме того, стратегическими документами предусматривается развитие скоростного и высокоскоростного пассажирского движения со строительством специализированных высокоскоростных магистралей, что также будет способствовать подвижности населения, прежде всего в зонах тяготения к этим линиям.

В тоже время, несмотря на значительный объем инвестиций со стороны государственных компаний и государства в развитие транспортной инфраструктуры, результаты проведенной государством приватизации и реструктуризации железнодорожной отрасли большинство руководителей органов самоуправления небольших городов и районов, расположенных на железнодорожной сети, оценивает негативно.

При этом выделяются такие проблемы, как сокращение числа связанных с железной дорогой железнодорожных предприятий и количества рабочих мест, ведущие к оттоку населения из малых городов и потере для них налоговых поступлений; отмена маршрутов или значительное уменьшение объема пассажирских перевозок, что вызывает социальное напряжение среди населения и протесты общественности.

Отрицательные последствия вызвали также рост цен на услуги пригородного железнодорожного транспорта, уменьшение объема багажных и контейнерных операций, передача вагонного парка в собственность частных компаний, дробление в целом системы управления железнодорожным транспортом с созданием большого числа местных дирекций, что затруднило взаимодействие с ними местных органов управления.

Отмечая вклад ОАО «РЖД» в поддержание большой сети социальных учреждений, включающей больницы, физкультурно-оздоровительные центры, детские сады и детские лагеря, представители Союза малых городов РФ подчеркнули, что в процессе передачи в муниципальную собственность объектов социальной инфраструктуры, обеспечивавших до 1991 года деятельность железнодорожного транспорта, были отмечены факты передачи ветхих, неотремонтированных объектов, ложащихся тяжелым финансовым бременем на местные органы власти в условиях отсутствия продуманного механизма государственной поддержки таких объектов. Кроме того, крайне негативную реакцию жителей малых городов и районов вызвало закрытие ряда лечебных, образовательных, детских и других социально значимых учреждений.

Для развития сотрудничества местных, городских и районных администраций с железнодорожной отраслью определенные затруднения создает информационная закрытость организаций отрасли, сложности с предоставлением местным органам управления необходимых для их деятельности данных о своей деятельности.

Форум подчеркивает, что муниципальные органы малых городов решительно настроены на развитие многостороннего плодотворного сотрудничества с организациями железнодорожной отрасли. Они выражают уверенность, что наращивание железнодорожными органами управления транспортного потенциала страны с привлечением возможностей российской провинции будет в будущем определять уровень социально-экономического развития, занятости населения и инвестиционной привлекательности каждого малого города и района Российской Федерации. Это сотрудничество актуально для так называемых «железнодорожных городов» и особенно – для «железнодорожных моногородов», тесно связанных с её деятельностью и полностью ориентированных на железнодорожное хозяйство.

От Правительства РФ и от сотрудничества с железной дорогой малые города ожидают, прежде всего, восстановления пассажирских и грузоперевозок, сначала хотя бы в прежнем объеме, развития движения пригородных поездов и туристических пассажирских перевозок в качестве инструмента решения их проблем занятости и источника поступлений в местных бюджет.

Выражая своё стремление к совместному развитию с ОАО «РЖД», главы муниципальных образований предлагают распространить сотрудничество с организациями железнодорожной отрасли на обеспечение экологической безопасности и совместный контроль за санитарным состоянием полос отчуждения и охранной зоны железной дороги, на проведение культурных, спортивных, детских и других мероприятий, а также совместную реализацию образовательных программ и планов по подготовке кадров, трудоустройству населения и др.

Участники Форума отметили стремление ОАО «РЖД» и других организаций железнодорожной отрасли находить пути решения возникающих на местах проблем, а так же определенные успехи в их урегулировании. В тоже время было отмечено отсутствие необходимых ресурсов для самостоятельного развития малых городов. Также было обращено внимание на отсутствие отлаженной государственной системы поддержки малых, в т.ч. – моногородов.

В целях решения проблем развития малых «железнодорожных» городов участники Форума считают необходимым разработку системы мер прямой государственной поддержки малым, в т.ч. моногородам. Кроме того, необходимо обеспечить достаточное финансирование в рамках межбюджетных трансфертов и субсидий. В отношении ряда железнодорожных моногородов должны быть разработаны собственные планы развития и диверсификации экономики, целевые программы удержания кадров и поддержки социальной инфраструктуры.

Для того, чтобы железная дорога сохранилась в качестве одной из основ социально-экономической стабильности небольших городов и поселков, социальной, трудовой и туристической мобильности их населения, необходимо реализовать следующие предложения и рекомендации, высказанные в выступлениях участников Форума – представителей органов местного самоуправления, органов государственной власти, ОАО «РЖД», научного и экспертного сообщества:

1. Федеральному Собранию РФ:

-вынести на обсуждение в профильные комитеты Государственной Думы и Совета Федерации вопросы по принятию необходимых законодательных актов, обеспечивающих включение малых городов и поселков городского типа в единое социально-экономическое пространство Российской Федерации и безусловному обеспечению их доступного транспортного сообщения с большими городами – центрами субъектов Федерации;

— разработать и внести необходимые дополнения в действующее федеральное законодательство, определяющее состав государственных и иных железнодорожных и автотранспортных компаний, обязанных обеспечивать формирование и обслуживание необходимой инфраструктуры (путепроводов, мостовых переходов, платформ и т.д.) на железных дорогах для безаварийного и безбарьерного продвижения граждан и специализированной техники в малых городах по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

— разработать и принять нормативные правовые акты, определяющие порядок формирования и финансирования ^С17 государственного заказа на пассажирские железнодорожные перевозки поездами дальнего следования по всем социально значимым маршрутам;

— внести необходимые изменения в нормативно-правовую базу с целью обеспечения гарантированного бюджетного финансирования эффективного функционирования пригородных пассажирских железнодорожных перевозок, в том числе за счет закрепления обязательств федерального бюджета по полной компенсации затрат ОАО «РЖД» на инфраструктуру железнодорожного транспорта общего пользования, задействованную при осуществлении пригородных пассажирских перевозок, а также компенсации выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на пригородном железнодорожном транспорте.

— ускорить принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона в целях совершенствования положений Федерального закона от 10.01.2003 №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте Российской Федерации» с учетом изменений, связанных с реструктуризацией железной дороги, разграничением полномочий по уровням власти и гармонизацией с бюджетным законодательством Российской Федерации;

2. Правительству Российской Федерации и палатам Федерального Собрания РФ ускорить принятие следующих законопроектов:

«Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

«О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» в части регулирования ответственности за безбилетный проезд на железнодорожном транспорте

—провести анализ хода структурной реформы на железнодорожном транспорте в том числе – с точки зрения задач развития малых и средних городов страны, располагающихся на железной дороге, на предмет целесообразности приватизации как доли в акционерном капитале ОАО «РЖД», так и приватизации дочерних и зависимых обществ компании в целом;

—разработать и принять комплекс мер по возвращению ранее существовавших маршрутов пригородного транспорта, обслуживавших небольшие города, в систему государственного заказа и обеспечение его соответствующими компенсациями из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

— внести поправки в законодательство о местном самоуправлении, позволяющие руководителям органов местного самоуправления создавать координационные механизмы по развитию собственных территорий с участием руководителей местных подразделений государственных компаний и иных вертикально интегрированных организаций, расположенных на территориях органов местного самоуправления.

— учитывая важную роль ОАО «РЖД» в удовлетворении на современном техническом уровне потребностей в пассажирских и грузовых перевозках всех без исключения расположенных на железнодорожной дороге населенных мест страны, а не только больших городов – региональных центров, считать данные функции ОАО «РЖД» функциями федеральной ответственности, и обеспечить необходимые объемы финансирования деятельности ОАО «РЖД» по выполнению функций государственного значения из федерального бюджета Российской Федерации;

— при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 гг. предусмотреть субсидии на компенсацию выпадающих доходов от регулирования тарифов на перевозки пассажиров в плацкартных и общих вагонах в полном объеме, а также сохранение субсидирования услуг по предоставлению инфраструктуры железнодорожного транспорта при перевозках пассажиров в пригородном сообщении в размере не менее уровня бюджетной поддержки 2011-2013 годов с применением льготного тарифа на данный вид услуг;

-внести необходимые коррективы в государственную политику развития железнодорожного транспорта, позволяющие:

-поддержать развитие объектов железнодорожной инфраструктуры преимущественно в небольших городах страны и их перевод из больших городов – столичных и региональных центров в небольшие городские населенные пункты;

— рассмотреть вопрос о передаче полномочий по регулированию тарифов на пригородные пассажирские перевозки на федеральный уровень;

— сохранить на ближайшие три года субсидирование расходов на пригородные железнодорожные пассажирские перевозки компаний, связанных с пользованием инфраструктурой железнодорожного транспорта, из федерального бюджета в размере 100%;

— предусмотреть выделение целевых трансфертов из федерального бюджета на финансирование расходной части бюджетов субъектов Российской Федерации в части организации железнодорожных перевозок в пригородном сообщении;

— продолжить усилия железнодорожных компаний совместно с заинтересованными организациями по формированию т.н. доступной среды на объектах транспорта;

— обеспечить разработку в 2014 г. ФЦП «Развитие малых городов России» на основе подготовленной Концепции данной программы, предусмотрев в ней решение транспортный, в т.ч. железнодорожных проблем малых городов.

Представители малых городов рекомендуют:

-рассмотреть вопрос о возвращении в организационной структуре системы железнодорожных сообщений от сети компаний и дирекций к единой государственной компании;

3. Министерству экономического развития РФ – расширить список моногородов за счет включения в него малых, средних городов и поселков городского типа, в которых градообразующими являются предприятия железнодорожной и других транспортных отраслей;

— доработать нормативно-правовую базу регулирования монопрофильных муниципальных образований в части возложения ответственности за разработку планов и координацию мер по развитию данных муниципальных образований на органы государственной власти субъектов Российской Федерации на основах частно-государственного партнерства и софинансирования из федерального и региональных бюджетов;

— разработать, совместно с железнодорожными государственными компаниями и другими заинтересованными организациями, отраслевую программу по решению проблем «железнодорожных» малых, средних (в т.ч. монопрофильных) городов и поселков городского типа в сфере транспорта, в первую очередь тех, чьи перспективы внушают опасения, с учетом необходимости удержания и привлечения кадров и поддержки объектов социальной инфраструктуры.

4. Министерству транспорта Российской Федерации – ускорить работу над составлением перечня железнодорожных маршрутов в дальнем следовании, значимых для развития расположенных на железной дороге малых городов;

— доработать проект федерального закона «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации» с учетом задач комплексного социального и экономического развития малых, средних городов и поселков городского типа;

— провести анализ фактической транспортной доступности малых городов с корреляцией по видам транспорта;

— разработать программу по решению транспортных, в т.ч. — «железнодорожных» проблем малых, средних (в т.ч. монопрофильных) городов и поселков городского типа;

— совместно с Министерством финансов Российской Федерации внедрить единый режим налогообложения путем распространения условий налогообложения муниципальных государственных учреждений, занимающихся детским отдыхом, на организации, осуществляющие отдых оздоровление детей, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.

— сохранить пассажирские поезда дальнего следования в регионах РФ с учетом ранее направленных предложений;

— рассмотреть совместно с другими заинтересованными организациями вопрос о возобновлении среднетоннажных контейнерных перевозок;

— разработать и внести в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующий взаимодействие и разграничение полномочий между ОАО «РЖД» и владельцами автомобильных дорог по финансированию и строительству путепроводов в разных уровнях в местах пересечений железнодорожных линий с автодорогами с учетом ранее направленных предложений.

5. Министерству социального развития РФ совместно с Министерством финансов Российской Федерации – внедрить единый режим налогообложения путем распространения условий налогообложения муниципальных государственных учреждений, занимающихся детским отдыхом, на организации, осуществляющие отдых оздоровление детей, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.
6. Организациям железнодорожного транспорта

— в условиях огромных пространств и низкой плотности населенных мест Российской Федерации считать важной задачей государственной компании
ОАО «РЖД» сохранение и развитие всех без исключения железнодорожных линий и маршрутов пассажирского железнодорожного транспорта;

— ОАО «РЖД», Роспрофжел с соответствующими органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления предусмотреть мероприятия по развитию объектов социальной инфраструктуры, удержанию и развитию кадров, в том числе – в рамках проектов по модернизации БАМа, Транссиба, развития подходов к портам Юга России и строительства системы высокоскоростного движения, с учетом необходимости удержания населения в малых муниципальных образованиях.;

— при необходимости сокращения численности рабочих мест ОАО «РЖД» и её дочерних компаний осуществлять это решение в первую очередь за счет рабочих мест больших городов — региональных центров;

— ОАО «Трансмашхолдинг» совместно с Министерством промышленности и торговли, ОАО «РЖД» и органами власти субъектов Федерации рассмотреть возможность создания проектов поездов пригородного сообщения малой составности на электро- и тепловой тяге с учетом требований для эксплуатации в сложных климатических и географических условиях и потребности в низкой цене закупки и эксплуатации за счет средств субъектов Федерации;

— ОАО «РЖД» совместно с Министерством транспорта Российской Федерации – предпринять меры по информированию населения малых городов, в том числе железнодорожных монопрофильных муниципальных образований, о перспективах изменения занятости и загрузки мощностей, а также оказать максимальное содействие региональным органам власти и органам власти местного самоуправления в разработке программ развития муниципальных образований.

— обеспечить необходимую информационную открытость с целью предоставления органам местного самоуправления информации, необходимой для решения задач их развития;

— ОАО «РЖД» продолжить работу по решению проблем малых «железнодорожных» городов на основании переданных Союзом малых городов Российской Федерации материалов;

— проводить рабочие консультации на регулярной основе с Союзом малых городов РФ по вопросам взаимодействия организаций железнодорожной отрасли и органов управления небольших городов РФ и обеспечения транспортных условий их развития.

7. Минобрнауки РФ:

— расширить подготовку и повысить качество специалистов из числа жителей малых городов на основе современной материально-технической базы учебных заведения транспорта.

8. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

— оказать необходимое содействие органам местного самоуправления при принятии на баланс объектов социальной сферы, ранее находившихся в собственности государственных компаний;

— оказать необходимую поддержку объектам здравоохранения, находящимся в собственности государственных компаний, в части обеспечения государственным и муниципальным заказов в рамках системы ОМС;

— оказать необходимую поддержку лагерям детского отдыха, санаториям и пансионатам, находящимся в собственности государственных компаний, в части получения компенсаций из бюджетов публично-правовых образований за отдых местного населения;

— органам государственной власти субъектов Российской Федерации направить в Минтранс России свои предложения по наполнению перечня социально значимых железнодорожных маршрутов с целью последующего прямого их субсидирования из средств федерального бюджета (дальностью свыше 200 км);

— обеспечить возвращение ранее существовавших маршрутов пригородного транспорта, обслуживавших муниципальные образования, в систему государственного заказа.

9. Союзу малых городов России:

— Союзу малых городов Российской Федерации с участием муниципальных органов всех его заинтересованных членов – городов и районов различных регионов продолжить работу с ОАО «РЖД» по решению поставленных при подготовке и проведении Форума проблем;

— проводить рабочие консультации на регулярной основе с
ОАО «РЖД» по вопросам взаимодействия организаций железнодорожной отрасли и органов управления небольших городов РФ и обеспечения транспортных условий их развития;

— проработать вопрос о создании общественного Координационного центра комплексного транспортного обеспечения социально-экономического развития малых городов;

— обратиться к Министерству транспорта РФ, Государственной Думе РФ, Торгово-промышленной палате РФ, государственным транспортных компаниям и другим заинтересованным органам с предложением о разработке Комплексной программы обеспечения транспортных условий социально-экономического развития небольших городских населенных мест.