Замечания и предложения общего характера 

Принятое разработчиками название проекта закона («Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» указывает на то, что основной его идеей является реализация задачи включения органов местного самоуправления в единую с органами государственного управления систему публичной власти. Признавая значимость и правомерность такой постановки задачи, нельзя согласиться с предложенной схемой её решения – заменой исторически сложившейся и фактически действующей в России четырёхуровневой модели административного устройства и схемы организации публичной власти государства (поселение – район – регион – федерация) на трёхуровневую (район – регион – федерация) с одновременной ликвидацией самоуправления на низовом, поселенческом уровне.  9. Не сказано в начале проекта и о том, что закон предполагает переход на одноуровневую модель местного самоуправления. Об этом говорится лишь «вскользь» в разделе 2 статьи 9 (а не в самом начале документа (хотя это принципиальное положение), где перечисляются муниципальные образования, в которых осуществляется местное самоуправление: городские округа, муниципальные округа и внутригородские территории городов федерального значения. Как видно, сельских и городских поселений, а также муниципальных районов в системе публичной власти не остаётся. Между тем, предназначение местного самоуправления в системе публичной власти — самоуправление в рамках именно населённых пунктов _- сельских и городских. Предлагаемый Законопроект в правовом поле не только существенно сужает сферу местного самоуправления, но и недопустимо отдаляет (содержательно и физически) граждан РФ от местных органов публичной власти — органов местного самоуправления в условиях сложившейся в России структуры расселения с чрезвычайно низкой плотностью населения и населённых мест.

Законопроект предлагает фактически ликвидировать в правовом поле две самые массовые из трёх существующих в стране категорий населённых пунктов – категорию сельских и категорию малых городских населённых пунктов, лишая их жизненно важного для них административно-политического статуса и полноценных органов местного самоуправления. В пункте 4 пояснительной записки к проекту отмечено, что «одноуровневая организация местного самоуправления позволит «…повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности». Данный вывод ничем не обоснован. Действительно, Россия нуждается в одноуровневой модели местного самоуправления, однако не по аналогии с США, где характер расселения жителей по территории иной. Особенно это касается сельской местности, где значительная часть населения США живет на фермах. В России сельское население сосредоточено в сельских населенных пунктах. Поэтому одноуровневая модель местного самоуправления  в четырёхуровневой модели публичной власти должна базироваться на сельских и городских поселениях, а районное звено должно было войти в систему государственного управления. Именно такое решение обосновал ранее Союз малых городов РФ в своём обращении в Государственную Думу.

Рассматриваемый проект не соответствует земельному, градостроительному законодательству, законодательству о государственной гражданской службе и муниципальной службе, процессуальному законодательству. Во многих статьях законопроекта не соблюдена юридическая техника.

Изложенное даёт основание отложить рассмотрение названного законопроекта с целью его широкого обсуждения и последующей принципиальной доработки.

Замечания и предложения по отдельным позициям законопроекта

Частью 2 статьи 19 законопроекта предусмотрено, что глава муниципального образования может избираться:

1. на муниципальных выборах;
2. представительным органом муниципального образования из своего состава;
3. представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Согласно части 9 данной статьи законопроекта порядок предварительного рассмотрения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и представления представительному органу муниципального образования кандидатов на должность главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, не определен порядок отбора кандидатур главами субъектов РФ для последующего их внесения в представительный орган муниципального образования.

Частью 18 статьи 19 законопроекта определено, что в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность.

Значит ли это, что фактически глава муниципального образования будет являться штатным сотрудником госорганов субъекта, что собственно и будет позволять губернатору субъекта применять меры дисциплинарного воздействия на него. Предложение: конкретизировать данные положения.

Положение законопроекта, предусматривающее дуалистичный статус глав муниципальных образований, возглавляющих местную администрацию — главы одновременно будут считаться лицами, замещающими государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность — не является определенным с правовой позиции. Предлагаем уточнить, в соответствии с каким нормативно-правовым актом он замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и каким документом будут закрепляться его полномочия.

Возникают вопросы и пенсионного обеспечения — не ясно, из какого бюджета ему будут платить денежное содержание. Законопроектом данные вопросы не урегулированы. Предлагается либо внести в него изменения, либо данные вопросы урегулировать в законе о муниципальной и государственной службе.

В случае укрупнения муниципалитетов необходимо более детально проработать вопрос о расширении полномочий органов общественного самоуправления (например, старост) с учетом местных, в том числе национальных, религиозных обычаев, традиций и т.д.

Предложенная законопроектом передача субъектам РФ отдельных полномочий, которые сейчас отнесены к полномочиям ОМСУ (например, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения) может повлечь ухудшение качества услуг, предоставляемых населению, их необоснованное удорожание, а также подорвать соблюдение национальных и религиозных традиций.

Кроме того, отсутствует определенность в законопроекте относительно ответственности перед населением за неисполнение передаваемых полномочий (субъект РФ или ОМСУ, которому переданы полномочия).

Законопроект вводит позиции, которые требуют дополнительного разъяснения. А именно, что означают нормы законопроекта, обозначающие:

— что в основе устройства новой системы организации власти на местах будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению.

— что в структуру местной администрации городского округа, муниципального округа, как правило, входят территориальные органы местной администрации.

В связи с предлагаемым реформированием системы местного самоуправления представляется необходимым заострить вопросы регулирования цен при осуществлении муниципальных закупок в связи со сложившейся тенденцией участия в закупках недобросовестных участников, которые в результате значительного снижения цен осуществляют некачественное оказание услуг, выполнение работ, поставки товаров низкого качества.

Статьей 21 Проекта предусмотрено, что одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Считаем, что употребление слова «систематическое» указывает на неопределенность количества таких нарушений и может устанавливать необоснованно широкие пределы усмотрения. При принятии такого решения необходимо учитывать все обстоятельства и причины, повлекшие недостижение показателей эффективности, принятие (непринятие) всех возможных мер органами местного самоуправления для достижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Пунктом 18 статьи 22 устанавливается — При наличии в структуре местной администрации территориальных органов местной администрации местная администрация формируется в виде коллегиального органа. При этом руководители территориальных и отраслевых (функциональных) (при наличии) органов местной администрации замещают муниципальные должности.

Данное положение носит неопределенный характер, т. к. пунктом 2 этой же статьи закреплено, что местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Кроме того, в рассматриваемой редакции пункта 18 — руководители территориальных и отраслевых (функциональных) (при наличии) органов местной администрации замещают муниципальные должности.

В данном случае непонятно, какой статус имеют другие сотрудники администрации, не являющиеся руководителями территориальных и отраслевых (функциональных) органов. При этом статьями 2,6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлена, что должность в органе местного самоуправления является муниципальной должностью.

В статье 23 проекта закреплены условия досрочного прекращения полномочий главы местной администрации. Данную статью необходимо дополнить пунктом, определяющим — кто будет осуществлять полномочия главы администрации в случае досрочного прекращения полномочий действующего главы и на какой период.

Предлагается уточнить нормы, касающиеся исключительной компетенции главы муниципального образования (часть 1 статьи 20 проекта):

— подписание решений представительного органа, так согласно корреспондирующей норме статьи 60 проекта подписывать решения представительного органа муниципального образования может также председатель представительного органа, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации;

— представительство муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями без доверенности от имени муниципального образования, так согласно корреспондирующей норме статьи 13 проекта от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно проекту федерального закона на местах (городское, сельское поселения) останутся территориальные органы местной администрации (ч.16 ст.22). Непонятно — какие полномочия будут у территориальных органов и их непосредственные функции, как будет утверждаться их внутренняя структура, штат. Проектом предусмотрена возможность передачи полномочий от госорганов муниципалитетам и наоборот. Но нет нормы, согласно, которой есть возможность закрепления исполнения полномочий за территориальными органами. Предложение: предусмотреть в проекте федерального закона норму, регулирующую деятельность территориальных органов местной администрации – полномочия, функции и т.д. Также остается открытым вопрос по досрочному прекращению полномочий глав муниципальных образований городских (сельских) поселений и их дальнейшей роли в системе самоуправления.

В части 18 статьи 22 законопроекта местная администрация муниципального образования при условии наличия в структуре территориальных органов «формируется в виде коллегиального органа». В каком виде будут приниматься его решения, как оформляться, будет ли голос главы местной администрации решающим при возникновении спорных вопросов. Предложение: отразить полномочия коллегиального органа, способ принятия решений при возникновении спорной ситуации.

Юридическая природа коллегиальной структуры не предполагает персональной ответственности за принимаемые решения и результаты деятельности в целом. Таким образом, принцип единоначалия главы администрации данным положением отвергается, хотя в части 2 указанной статьи данный тезис имеет место. В указанной части также содержится положение, определяющее, что руководители территориальных и отраслевых (функциональных) органов замещают муниципальные должности. Отсутствие значения понятия «замещаемая муниципальная должность» не позволяет однозначно отнести указанных должностных лиц к категории выборных должностных лиц органов местного самоуправления или к муниципальным служащим.

Анализируя положения части 2 статьи 25 и части 1 статьи 43 законопроекта можно сделать вывод, что замещение муниципальной должности осуществляется по результатам выборов или конкурса.

В части 2 статьи 25 законопроекта к лицам, замещающим муниципальную должность, отнесен «депутат». Необходимо конкретизировать данную категорию словами: «исполняющий полномочия на постоянной основе».

Статью 27 «Встречи депутата с избирателями» проекта закона предлагается расположить после статьи 19 «Фракции в представительном органе муниципального образования».

Статью 29 «Ответственность лиц, замещающих муниципальные должности» проекта закона предлагается изложить таким образом, чтобы дифференцировать меры ответственности для различных категорий лиц, замещающих муниципальные должности (депутаты представительных органов; лица, замещающие муниципальные должности на постоянной основе и т.д.).

Согласно п. 3.2 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Уставом муниципального образования могут устанавливаться ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более определенного данным уставом количества сроков подряд. Проектом ограничение сроков не предусмотрено, в связи с чем не ясно может ли одно и то же лицо занимать должность главы муниципального образования несколько сроков подряд.

В соответствии с частью 7 статьи 29 Проекта высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению

осуществления органами местного самоуправления отдельных

государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 30 Проекта высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации в случае, если в течение месяца со дня вынесения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации предупреждения, объявления выговора главе муниципального образования, главе местной администрации в соответствии с частью 7 статьи 29 настоящего Федерального закона главой муниципального образования, главой местной администрации не были приняты в пределах своих полномочий меры по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения объявления выговора.

Введение данной нормы в отсутствие критериев определения ненадлежащего исполнения или неисполнения обязанностей, порядка привлечения к ответственности за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации, и без учета объективных причин ненадлежащего исполнения или неисполнения обязанностей, может привести к необоснованному привлечению глав муниципальных образований, глав местных администраций к ответственности.

В статье 32 законопроекта «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» вводится понятие «перераспределенных» полномочий, которые исполняются органами государственной власти субъекта Российской Федерации и могут закрепляться за органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи). Такое «перераспределение» значительно сокращает компетенцию органов местного самоуправления, передавая органам государственной власти субъекта Российской Федерации исполнение значительной части вопросов местного значения, ответственность за исполнение которых фактически остается за органами местного самоуправления. Именно исполнение этих полномочий составляет основу жизнедеятельности населения городского округа и целесообразность их передачи на уровень субъекта Российской Федерации вызывает сомнения. Кроме того, указанные полномочия не отнесены к категории государственных полномочий, в отношении которых применяются нормы статей 33-35 законопроекта, а именно — передача отдельных государственных полномочий при условии передачи необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Таким образом, законопроект не содержит никакого механизма «закрепления перераспределенных полномочий», к которым отнесена значительная часть сегодняшних вопросов местного значения

Согласно части 5 статья 63 законопроекта муниципальные образования могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Полагаем, в данной формулировке отсутствует определенность формулировки формы «участия муниципальных образований в создании хозяйственных обществ».

В статье 32 предлагается исключить пункт 11 части 1ввиду того, что в соответствии с Жилищным кодексом РФ внутридворовые территории входят в состав общего имущества собственников помещений многоквартирных домов);

пункт 15 части 1 предлагается изложить в следующей редакции:

«15) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, по основным видам деятельности, если иное не предусмотрено федеральными законами;». Обоснование: уточнение полномочий в целях приведения их в соответствие с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»).

Пунктом 16 части 2 статьи 32 законопроекта закреплено полномочие по выдаче градостроительных планов земельных участков, расположенных в границах городского округа. Считаем, что здесь необходимо добавить аналогично полномочие муниципального округа.

В пунктах статьи 41 проекта закреплено право городских округов, муниципальных округов принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для городского округа, муниципального округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Считаем, что данные пункты необходимо дополнить положениями об условиях, при возникновении которых органы МСУ вправе привлекать население для выполнения социально значимых работ.

Части 5 и 6 статьи 49 предлагается изложить в следующей редакции:

«5. Инициативный проект до его внесения в местную администрацию подлежит рассмотрению на сходе, собрании или конференции граждан, в том числе на собрании или конференции граждан по вопросам осуществления территориального общественного самоуправления, в целях обсуждения инициативного проекта, определения его соответствия интересам жителей муниципального образования или его части, целесообразности реализации инициативного проекта, а также принятия сходом, собранием или конференцией граждан решения о поддержке инициативного проекта. При этом возможно рассмотрение нескольких инициативных проектов на одном сходе, одном собрании или на одной конференции граждан.

6. Нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может быть предусмотрена возможность выявления мнения граждан по вопросу о поддержке инициативного проекта также путем опроса граждан, сбора их подписей».

Обоснование: рассмотрение инициативного проекта на сходе, собрании граждан является трудноисполнимым для граждан. Положения проекта федерального закона в части рассмотрения инициативного проекта до внесения его в местную администрацию предлагаем изложить в действующей редакции Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»),

Согласно подпункту 5 статьи 52 проекта наименование периодического печатного издания, а также наименование сетевого издания с указанием доменного имени соответствующего сайта в информационно — ­телекоммуникационной сети Интернет и сведений о его регистрации в качестве средства массовой информации, используемых для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, в том числе соглашений, заключенных между органами местного самоуправления, указываются в уставе муниципального образования. При этом действующим законодательством процедура определения средства массовой информации для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов не урегулирована. Как правило, при определении такого СМИ органы местного самоуправления организуют закупки в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, контракты заключаются на определенный период времени. Таким образом, учитывая сроки проведения закупочных процедур, а также сроки внесения изменений в устав, предлагаем исключить положения о закреплении в уставе муниципального образования наименования периодического печатного издания (сетевого издания).

Также предлагается дополнить подпункт 3 статьи 52 проекта положением о том, что официальным опубликованием муниципального правового акта, соглашения является первое его размещение на официальном сайте муниципального образования в информационно- телекоммуникационной сети Интернет.

В части 5 статьи 52 слова «а также» предлагается заменить словами «и (или), т.к. официальным опубликованием муниципального правового

акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, или первое размещение (опубликование) в сетевом издании).

В главе 10 проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» отражены вопросы особенностей местного самоуправления в наукоградах. Анализ положений главы 10 показал, что целесообразно предложить поправки к этому проекту Федерального закона, обусловленные следующими факторами:

1. В статье 84 Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях в числе прочих указано, что такие особенности могут быть установлены «в наукоградах» (пп. 5) пункта 1). Однако в нормативном пространстве предусмотрен статус «наукограда Российской Федерации», что и должно быть зафиксировано и в этом проекте ФЗ.
2. В проекте ФЗ есть отдельная статья (86) в отношении ЗАТО, которые ближе всего к наукоградам Российской Федерации по формально — ­нормативному признаку, и которые также перечислены в статье 84. Вот ее содержание: «Статья 86 Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях

Закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами.

Предлагается конкретизировать положения главы 11 «Заключительные и переходные положения»:

1. Определить нормы федерального закона, в соответствии с которым будет производиться объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, в муниципальный округ. В период с 01.01.2023 по 01.01.2028 будут одновременно действовать нормы нового федерального закона и главы 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131).
2. Уточнить проект с учетом положений части 3 статьи 13 ФЗ № 131 при объединении поселений, входящих в состав муниципального района, в том числе путем объединения нескольких городских округов, либо объединения городского округа с поселением.
3. Определить порядок реализации закона в случае отсутствия согласия населения на объединение поселений в муниципальный округ’, либо выражения населением согласия на иной способ объединения поселений, в том числе посредством образования нескольких муниципальных округов на территории муниципального района.
4. В пункте 2 части 3 главы 11 проекта указать муниципальное образование (район или поселение), при истечении полномочий представительного органа которого в переходный период в границах территории муниципального района образуется муниципальный округ.