(по результатам мониторинга отношения районных центров и районов России к законопроекту «О внесении изменений в 131 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В связи с рассмотрением и принятием 7 июля т.г. по инициативе Законодательного собрания Ленинградской области Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении законопроекта № 314882-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» (о возможности упразднения органов исполнительной власти в районных центрах и передачи их полномочий на уровень муниципальных районов) Союзом малых городов Российской Федерации был проведен экстренный мониторинг мнений органов местного самоуправления районных центров и муниципальных районов по данному вопросу.

За короткий срок (один месяц) поступили сообщения более чем из 100 муниципальных образований, расположенных в 47 субъектах Российской Федерации. Свои мнения по рассматриваемой проблеме выразили представители организации местного как исполнительной, так и представительной ветвей власти  муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. При подготовке данных предложений использованы также материалы проведенной  Союзом малых городов РФ совместно с институтами РАН  Научно-практической конференции «О статусе и принципах взаимодействия органов управления малых городов – райцентров и районов».

Все участники мониторинга  обращают внимание на высказывание Президента России Д.А. Медведева, который на встрече с руководителями муниципальных образований Амурской области 3 июля 2010 года в Благовещенске  подчеркнул, говоря об организации местного самоуправления, что «схемы не должны навязываться, они должны идти от жизни». Между тем принятие Государственной Думой Российской Федерации рассматриваемого законопроекта состоялось без должного, по мнению глав муниципальных образований, обсуждения не только на уровне муниципальных образований, но и на федеральном уровне, в том числе – на действующих при Президенте Российской Федерации, при Председателе Совета Федерации и при Председателе Государственной Думы советах по местному самоуправлению. Это нарушает известное Положение Европейской хартии местного самоуправления: «необходимо консультироваться с органами местного  самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся» (п.6 ст.4).

Фактически все типы муниципальных образований и все уровни власти, участвующие в процессе управления территорией, признают необходимость внесения изменений в Федеральный закон № 131, указывая на то, что практика его  реализации показала неэффективность введенной этим законом двухтиповой, а на деле – двухуровневой системы местного самоуправления. Ее отмена позволит исключить негативные явления на территориях, где сегодня функционируют два уровня муниципальной власти. В частности, со стороны жителей  поступают упреки в нерациональном использовании бюджетных средств, идущих на содержание двух параллельных структур местного самоуправления. Кроме того, имеет место дублирование полномочий по решению отдельных вопросов местного значения: гражданская оборона, культура, спорт, молодежная политика, торговля.

Сосредоточение вопросов местного значения только на одном уровне повысит эффективность исполнения функциональных обязанностей и ответственность каждого муниципального служащего, исключит сложившуюся практику препинаний при столкновении интересов двух уровней местной власти на одной территории и позволит в более короткие сроки и более качественно предоставлять муниципальные услуги. У жителей появится определенность в решении своих вопросов.

Однако требует принципиального решения главный вопрос – где именно, на каком уровне сосредоточить функции местного самоуправления – на поселенческом или на районном?

Большинство глав (2/3), притом не только городов, но и районов, выступило против указанного законопроекта, приводя развернутые обоснования своей позиции. Примерно 1/3 руководителей из числа глав муниципальных районов в той или иной форме выразила поддержку законопроекта. Воздержалось от определенного мнения примерно 3% от принявших участие в его обсуждении.

Руководители муниципальных образований указывают, что предлагаемый законопроект не решает задачу оптимизации российского местного самоуправления и обращают внимание на  следующие его серьезные недостатки:

— Ввиду того, что, в соответствии с п.15 ст. 35 131 ФЗ «Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования…в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются», население райцентра фактически отстраняется от решения вопросов местного самоуправления на своей территории.

§  Глава районного центра в этом случае не сможет выполнять требования п.4.5 ст.36 131 ФЗ «Обеспечивать осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения…».

… В этом случае глава администрации будет подконтролен, в соответствии с п.6.1 ст.36, только представительному органу муниципального района, но не районного центра.

§  …Исходя из логики предлагаемого законопроекта, может быть ликвидирован также и контрольный орган районного центра, так как он не сможет контролировать деятельность вышестоящего, районного органа.

§  Законопроект  не  определяет  механизм  подконтрольности  главы администрации муниципального района одновременно двум представительным органам – административного центра муниципального района и муниципального района.

§  В условиях упразднения органов исполнительной власти районного центра  его жители могут быть лишены права на непосредственное осуществление  местного самоуправления, так как депутаты представительного органа муниципального района могут не избираться, а выдвигаться представительными органами поселений.

§ Последствия осуществления  системы  организации  местного самоуправления, предлагаемой рассматриваемым законопроектом:

— районный центр как субъект самоуправления полностью теряет свою самостоятельность;

— глава поселения – районного центра становится просто номинальной фигурой;

— представительный  орган  административного  центра  практически  лишается реальных рычагов управления, так как, с одной стороны, будет не способен эффективно выполнять свои полномочия из-за невозможности качественно влиять на деятельность главы администрации муниципального района, у которого будет доминирующее положение, с другой – снимается ответственность представительного органа перед населением административного центра муниципального района, и его можно упразднить.

§  В  случае  упразднения  исполнительной  власти  в  районных  центрах  и передачи ее на уровень муниципальных районов бюджет района обязан будет нести  значительные расходы:

— в связи с увольнением сотрудников администрации по сокращению штатов или ликвидации организации и выплате им компенсации в течение шести месяцев;

— в связи с увольнением ряда сотрудников муниципальных предприятий по сокращению или ликвидации и выплате им компенсации в течение шести месяцев.

В связи со сложностями в трудоустройстве всем уволенным уже после шести месяцев компенсации будут выплачиваться Центром занятости населения из Федерального бюджета.

§  Предлагаемая ревизия Федерального закона № 131-ФЗ может усилить монополизацию локальных экономических рынков.

§  Совмещение статуса исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления муниципального района и одного из входящих в состав района поселения – административного центра этого района приведет к перекосам при решении вопросов финансирования, приоритетному решению органами местного самоуправления вопросов муниципального района по отношению к вопросам административного центра этого района. При этом следует учитывать отсутствие до настоящего времени единой методики распределения финансовых средств в зависимости от конкретного наименования вопроса местного значения и «непрозрачность» процедуры формирования фонда финансовой поддержки поселений.

§  Предлагаемая  законопроектом  структура  исполнительно-распорядительного органа не приведет к оптимизации существующей управленческой структуры, так как для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения административного центра муниципального района потребуется увеличение штата сотрудников районной администрации и расходов на их содержание (должностной оклад муниципального служащего зависит от численности населения в муниципальном образовании).

§  Передача права решать все перечисленные вопросы администрациям районов фактически означает ущемление интересов населения районного центра не только потому что он не будет иметь собственного исполнительно органа, но и ввиду того, что в районном представительном органе численность его депутатов не может составлять более 2/5 общего числа депутатского корпуса, т.е. – очевидное меньшинство даже в том случае, если численность населения райцентра существенно больше, чем в остальной части района.

Высказываются опасения, что с принятием данного законопроекта в районных центрах снизится эффективность управления, ухудшится качество общественных услуг, предоставляемых населению, и умножатся предпосылки для коррупции.

Для социально-экономического развития России в перспективе очевидна необходимость развития эффективного местного самоуправления. Ввиду этого участники мониторинга подчеркивают, что отказ от  исполнительных органов самоуправления в таком важном звене российской структуры расселения как районный центр, объективно ведет к снижению местной инициативы и возвращает ситуацию регрессии местного самоуправления в стране. Как следствие – снижается уровень демократии на местном уровне. А чем меньше демократии, инициативы и предприимчивости на местном уровне – тем больше проблем, забот и ответственности у органов государственной власти.

Принцип наделения полномочиями органов местного самоуправления каждого населенного пункта явился одним из основных достижений 131 ФЗ, полностью соответствующих положениям как Европейской хартии, так и Конституции РФ. Ввиду этого данный принцип не может и не должен  быть подвергнут ревизии. Законопроект № 314882-5, предлагая отказаться от него, допуская возможность ликвидации в населенных пунктах — райцентрах исполнительных органов местного самоуправления, дискредитирует сам этот Закон. Он противоречит п.1 ст.131, гл. 8 Конституции РФ, регулирующему правовые основы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

Упразднение исполнительной власти в районных центрах противоречит  ряду основополагающих принципов Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам (п. 3 ст. 4), должна быть обеспечена «…реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п.1 ст.3). В преамбуле Хартии вполне определенно указывается на то, что органы местного самоуправления должны быть наделены реальными полномочиями, … обеспечивающими «…приближенное к гражданам управление». Реализация предлагаемого варианта организация местного самоуправления в муниципальном районе будет означать, что остающийся в райцентре представительный орган на деле будет лишен самостоятельности «…в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций», т.к. осуществлять все это без своего, подотчетного ему исполнительного органа он не сможет.

Практика реализации 131ФЗ убедительно демонстрирует правильность решения Федерального собрания Российской федерации о наделении полномочиями местного самоуправления всех населенных мест. Руководствуясь этим законом, местные исполнительные органы  подавляющего большинства городов и поселков городского типа – районных центров успешно выполняют свои функции. Им удается сохранять в райцентрах стабильность и даже добиваться определенных успехов в социально – экономическом развитии, несмотря на хроническое недофинансирование местных властей.

Большинство принявших участие в мониторинге руководителей, а также экспертов выдвигают, как наиболее оптимальный, первый вариант – наделение органов самоуправления поселений – районных центров полномочиями местного самоуправления в полном объеме.

Вместе с тем практически все – и муниципальные руководители, и эксперты подчеркивают значимость районного звена управления и предлагают  преобразовать его в территориальный орган государственной власти, фактически уже ставший во многих субъектах Федерации элементом государственной системы управления.

Региональные органы государственной власти вполне объективно заинтересованы в использовании районных органов в управлении территорией. Их структурные подразделения взаимодействуют с органами местного самоуправления поселений в целом ряде субъектов Федерации практически по всем вопросам не напрямую, а через районные органы.  При наличии, казалось бы, собственных полномочий у органов самоуправления как района, так и поселений полную ответственность за состояние дел в районе там несут районные органы власти, в том числе и по вопросам, не входящим в их компетенцию (руководители регионов оправдывают такую дискриминацию муниципалитетов поселенческого уровня чрезмерно большим числом муниципальных образований). Именно такой организацией работы региональных правительств, когда районные администрации исполняют фактически двойную работу — и органов самоуправления, и частично – органов государственной  власти,  объясняется тот факт, что создание (по 131ФЗ) органов самоуправления в поселениях не привело к значительному реальному сокращению управленческого аппарата на районном уровне.

Преобразование районных муниципальных органов в районные органы государственного управления позволит разрешить проблемы и с разделением полномочий, и с их дублированием, и с противостоянием двух уровней местной  власти по широкому кругу вопросов. Такое решение позволит, с одной стороны, укрепить местное самоуправление и, с другой — повысить статус районных органов управления как представителей государственной власти на территориях и усилить конструктивное управляющее влияние органов управления субъектов Федерации на развитие населенных мест.  Тем самым будет укреплена в необходимой мере вертикаль государственной власти, сняты все существующие противоречия и устранены практически все недостатки  действующей двухуровневой системы местного самоуправления. Одновременно получит развитие схема организации государственной власти на территории российских регионов. Освобождение районных органов от функций самоуправления позволит также оптимизировать их структуру – сократить общее количество чиновников, предположительно, на 20 %  и уменьшить финансовые расходы на управленческий аппарат. Такое решение для условий России представляется наиболее взвешенным, отражающим интересы как населения, так и органов местного самоуправления всех уровней, а также региональных органов государственной власти.

В конце июля текущего года Председателем Счетной палаты РФ С.В.Степашиным во время встречи с Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым было высказано мнение о необходимости разработки   и принятия законопроекта, который позволил бы осуществить контроль за целевым использованием бюджетных средств субъектами РФ и муниципальными образованиями. Данное предложение получило поддержку Президента. Создание районных территориальных органов государственной власти позволит успешнее  решить и эту задачу.

Одновременно, материалы мониторинга и проведенной конференции показывают, что  в условиях чрезвычайного многообразия природно-климатических, социально-экономических, национально-культурных и многих других местных особенностей российских регионов, и также в условиях серьезных различий в плотности населения, плотности и величине населенных мест и размерах территории низовых административных районов нецелесообразно ограничиваться только одной единственной схемой организации власти на территории. Их необходимо выявить, классифицировать и адаптировать к ним законодательную базу местного самоуправления.

В этой связи целесообразно расширить возможности для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах.

Основные выводы и предложения по итогам  мониторинга:

• Принятие законопроекта № 314882-5 Государственной Думой к рассмотрению означает, что введение 131-м Федеральным законом двухтиповой (двухуровневой) системы местного самоуправления оказалось серьезной ошибкой.
• Предлагаемый законопроект противоречит в целом ряде позиций как федеральному законодательству, так и Европейской хартии местного самоуправления.
• Законопроект, позволяя лишить огромное число населенных мест страны, выполняющих функции районных центров, своих исполнительных органов, во многом подрывает основы местного самоуправления в Российской Федерации.
• Новый законопроект, также как и 131Федеральный закон, не отражает всего многообразия региональных и местных условий реализации основных принципов местного самоуправления на огромной территории Российской Федерации.
• Законопроект не учитывает в должной мере возможных изложенных выше негативных последствий его принятия, не давая ответа на вопрос – как их можно избежать.
• Не учтены возможности иных решений проблемы, порожденной  двухуровневой системой местного самоуправления, в том числе – путем придания районным органам управления статуса местных территориальных органов государственной власти. Предлагается рассмотреть возможность и целесообразность этого варианта.
• Чрезвычайная сложность задачи организации эффективного местного самоуправления на территории Российской Федерации указывает на необходимость предварительной проработки экспериментальных вариантов ее оптимального решения на примере нескольких специально отобранных райцентров и районов.
• Необходимо учитывать,  что введение законопроекта в действие может привести, в условиях высокой степени финансовой и иной зависимости органов самоуправления райцентров от вышестоящих органов власти, к принятию вынужденных, не отражающих интересы их населения решений о ликвидации собственной администрации.
• Предлагаемый проект Федерального закона нуждается в основательной доработке и консультациях с региональными и муниципальными органами управления и экспертным сообществом, ввиду чего данный законопроект предлагается вернуть в процедуру первого чтения.
• С целью повышения степени объективности и взвешенности решения рассматриваемой проблемы,  законопроект необходимо вынести, в соответствии с демократическими принципами, на широкое предварительное обсуждение союзов и ассоциаций местных властей и советов при руководителях государства.