(Территориальная концентрация производительных сил и опустошение российской провинции – нужен ли этот путь России?)

Успешность решения поставленных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным задач обеспечения устойчивого экономического развития страны, осуществления «новой индустриализации» и создания 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест во многом обусловлена рациональным размещением всего комплекса производительных сил на территории страны. Ввиду этого участники научно-практической конференции всесторонне рассмотрели широкий круг вопросов социально-экономического развития различных населенных мест России в контексте рационального размещения производительных сил страны.

Важнейшим звеном государственной экономической политики на всех этапах развития российского государства было создание новых населенных мест – сел, поселков и городов. Наибольшие результаты в этом направлении были достигнуты в советский период. Тогда за исторически краткий период были созданы тысячи новых населенных мест различного типа в европейской, так и в азиатской России. Подобная политика способствовала росту экономического потенциала государства, обеспечивала социальную стабильность на всей его территории.

Полный отказ в 1990-е годы от использования опыта государственного планирования и координации процессов отраслевого и территориального развития, переход к стихии рынка привел к массовому закрытию промышленных и агропромышленных предприятий, особенно в малых городах. Вслед за этим неизбежно сложился серьезный дисбаланс в размещении производительных сил между большими, малыми городами и сельскими поселениями и в возможностях их развития. Негативные процессы, происходящие в территориальной структуре размещения производительных сил страны, вызывают растущую озабоченность. В числе возникших проблем необходимо отметить следующее.

Разрушение экономической базы населенных мест и деиндустриализация страны. В результате экономических реформ 1990-х годов промышленный потенциал России уменьшился, по разным оценкам, более чем в 2 раза и вызвал исчезновение или деградацию целого ряда отраслей экономики. При этом экономика малых и средних городов пострадала в значительно большей степени, чем в крупных городах в силу их масштаба и многопрофильности.

Показателем ущербности экономических реформ стало «сжатие пространства» (концентрация) экономической активности, которое происходило одновременно как на всей территории Российской Федерации, так и в масштабе отдельных субъектов Федерации.

Массовое сокращение числа малых городских и сельских населенных мест — в результате разрушения реального сектора экономики с карты России за 2 десятилетия исчезло почти 25 тысяч населенных пунктов, прежде всего – сёл и деревень, и даже малых городов. Особенно тяжелые утраты понёс особый тип городских населенных мест – поселки городского типа. С карты России сотни таких поселений, а в оставшихся резко обострились практически все их социально-экономические проблемы.

Опустошение периферийных территорий и сжатие пространства экономической активности явилось наиболее ярким показателем ущербности проводимых экономических реформ. Это происходило одновременно как в масштабе территории всей Российской Федерации, так и в масштабе субъектов Федерации. В первом случае это коснулось северных регионов — Заполярья и Крайнего Севера, а также Забайкалья и Дальнего Востока. Во втором случае – периферийных районов краёв, областей и республик.

Происходящая в стране депопуляция обострила проблемы демографического развития, которое тесно связано, прежде всего, с состоянием сельской местности и малых городов как естественно-исторической основы воспроизводства населения. Их разрушение сокращает возможности роста больших городов – опорного каркаса расселения за счет жителей регионов страны.

Развитие широкомасштабной центростремительной миграции трудовых ресурсов. Ситуация в сфере трудовых ресурсов характеризуется массовым оттоком трудоспособного населения из сел и небольших городов в более крупные города и мегаполисы вследствие ликвидации в них рабочих мест и более низкого уровня оплаты труда на сохранившихся предприятиях. Остановка промышленных и сельскохозяйственных предприятий в малых городах способствовала развитию нарастающей безвозвратной и маятниковой трудовой миграции их жителей. По оценкам, в стране число зарабатывающих на жизнь за пределами своего места жительства превышает 20 млн. человек. Периферийным районам страны грозит резкое снижение качества трудовых ресурсов и даже полная их утрата – местное население переходит к самовыживанию в режиме натурального хозяйства. Среди отъезжающих из малых и средних городов возрастает доля лиц молодого возраста. На фоне общего снижения рождаемости, роста смертности жителей небольших городов и поселков это формирует в них нарушенную половозрастную структуру населения с повышенной долей женщин и лиц пожилых возрастов.

Нарастающая концентрация ресурсов развития в больших городах.

Период экономических реформ характеризуется нарастающей концентрацией производительных сил в больших городах – Москве и региональных столицах, что выражается, прежде всего, в устойчивом росте численности их населения за счёт жителей сельской местности и малых городов на фоне его сокращения в целом по стране. Уже к 2006 г. города людностью свыше 100 тыс. чел. сосредотачивали более 60% производства промышленной продукции и почти 80% оборота розничной торговли, общественного питания и услуг, половину всего населения страны. На Москву приходится более 21% суммарного ВРП страны, причем за последние годы эта доля увеличилась.

Сокращение сети низовых социально-культурных учреждений. Вслед за разрушением экономической базы российской провинции развернулись процессы свёртывания практически всех видов территориальной инфраструктуры, обеспечивающей развитие небольших городских и сельских населённых мест. За 2005–2010 гг. прекратили существование 12 377 общеобразовательных школ. Большая часть малокомплектных школ на селе и в малых городах России фактически ликвидирована. Уменьшение количества больниц в стране составило 40%, поликлиник – 20%, причем большинство из них – в малых городах и сельской местности. В сельских районах закрываются не только школы, больницы, но и детские сады, фельдшерско-акушерские пункты, учреждения культуры. Основные объемы финансирования направляются на развитие крупных учреждений социальной сферы в большие города — региональные центры. Внедрение принципа подушевого финансирования учреждений социальной сферы поставило эти учреждения на грань выживания не только в сельской местности, но и в малых городах и ведет к их постепенной ликвидации.

Ликвидация периферийных транспортных структур. Транспортная инфраструктура, связывающая сельскую местность и малые города с областными центрами, не получает должного развития. Действовавшая в советский период система внутрирайонных, внутриобластных и межобластных пассажирских перевозок автомобильного, речного, авиационного и железнодорожного транспорта за годы реформ в процессе приватизации транспортных предприятий была во многом разрушена.

Необеспеченность конституционных прав жителей небольших городских и сельских населенных пунктов. Свертывание сети социальных учреждений в провинции существенно ограничивает возможность их использования. В условиях низкого уровня доходов населения, роста тарифов на транспорт и ухудшающихся транспортных сообщений, это затрудняет осуществление жителями малых и средних городов основных конституционных прав граждан России, таких как право на труд, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование.

Сокращение финансовых возможностей экономического развития небольших населенных мест. Существующее налогово-бюджетное законодательство не создает стимулов для социально-экономического развития муниципальных образований и расширения их собственной налоговой базы. Постоянный рост тарифов на энергоресурсы, связь и транспортные перевозки вырывает небольшие города и возглавляемые ими сельские районы из единой социально-экономической инфраструктуры страны. Российские банки не заинтересованы в кредитовании малых и средних предприятия, которые являются основными субъектами экономики в малых городах. Многие банки сворачивают или уже свернули свое присутствие в небольших городах.

Позиция федерального центра. В сложившейся ситуации Правительство Российской Федерации стремится занять позицию стороннего наблюдателя разрушительных процессов в сети малых населенных мест, либо даже ускорить их течение. На разных этапах федеральными органами исполнительной власти выдвигались концепции «компактной России», концентрации экономических ресурсов в 12 городах – «миллионниках». Отсюда — идеи «сселения» неперспективных моногородов и даже большинства малых и средних городов с населением в 15-20 тыс. чел. жителей ввиду их якобы «экономической неэффективности» в целях ускоренного формирования агломераций на базе нескольких крупнейших городов. Административно-территориальные преобразования последних лет, скорее, препятствуют, чем способствуют развитию многих регионов страны, поскольку направлены в основном на сокращение числа первичных единиц управления, в том числе – путем слияния или присоединения к городским округам. Сохранение существующей системы муниципального управления или создание новых поселений могло бы способствовать стабилизации численности населения и развитию экономической деятельности на многих территориях России. Внедрение принципа подушевого финансирования учреждений социальной сферы поставило на грань их выживания не только в сельской местности, но и в малых городах и ведет к их ликвидации. Одновременно реализуется политика безграничного роста населения и территории главного мегаполиса – столицы Российской Федерации и концентрации ресурсов на её развитие.

* * *

Учитывая вышесказанное, участники Конференции указали на разрушительный характер протекающей в стране концентрации людских, финансовых и материальных ресурсов в ряде крупных городов страны. Участники конференции отметили, что любые заявления и практические шаги в сторону той или иной формы ликвидации якобы «неперспективных», «неэффективных» и подлежащих сселению малых населенных мест, вне тщательной, независимой социально-экономической экспертизы каждого такого случая в отдельности, носят деконструктивный характер. Подобные идеи наносят существенный ущерб экономической и социальной стабильности в стране и несут в себе потенциальную угрозу ее безопасности.

Участники Конференции полагают, что социально-экономическая эффективность функционирования каждого отдельного населённого пункта может оцениваться только по всей совокупности составляющих факторов и только в рамках целостной отраслевой или территориальной экономической стратегии.

Конференция рекомендует провести комплекс мероприятий по оздоровлению происходящих в различных населенных местах социально-экономических процессов, по совершенствованию территориальной структуры расселения и размещения производительных сил страны, а именно:

— в рамках перехода к модели стратегического планирования усилить целеполагающую и координирующую роль государства в лице федеральных законодательных и исполнительных органов в выработке принципов и конкретных схем размещения производительных сил, в целенаправленном планировании и регулировании всех пространственных аспектов социально-экономического развития страны;

— активизировать роль региональных органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов территориальной организации экономики, местного самоуправления и социальной сферы субъектов Федерации, в том числе, в рамках подготовки соответствующих схем территориального планирования и иных документов стратегического планирования развития территорий;

— доработать и принять федеральный закон о региональной политике (законопроект №18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации»), в котором должны быть предусмотрены:[list]

• иерархическая система согласованных между собой уровней реализации федеральной политики регионального развития (федерация – федеральный округ – субъект Федерации – муниципальный район – поселенческий муниципалитет);
• правовая база подготовки и согласования плановых и прогнозных документов регионального развития, позволяющая разным уровням власти сохранять самостоятельность и одновременно быть структурными элементами единой системы управления развитием территорий;
• механизмы мониторинга выполнения обязательств (полномочий) каждого уровня управления по вопросам развития территорий, а также обеспечения соответствующей ответственности субъектов управления;
• разработать федеральный закон «Об основах административно-территориального устройства РФ», определяющий соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления.

[/list] — в системе управления процессами размещения производительных сил и расселения выделить 3 категории населенных мест страны:

а) большие города (свыше 200 тыс. жителей) столичные и региональные центры экономического и социального развития;

б) небольшие города (до 200 тыс. жителей), в основном – с функциями районных и межрайонных центров экономического и социального развития;

в) сельские населённые пункты.

В рамках подготовки предусмотренных федеральным законом о стратегическом планировании документов «Стратегия пространственного развития» и «Основы государственной политики регионального развития» следует разработать основы схемы размещения производительных сил и схемы расселения на территории Российской Федерации; государственной политики социально-экономического развития для каждой из названных выше категорий населенных мест, а также оказания помощи тем малым и средним поселениям, которые на основе законодательно закрепленных критериев будут признаны нуждающимися в такой помощи.

В отношении всех типов муниципалитетов предлагается:

– включить в перечень вопросов местного значения задачу обеспечения комплексного социально-экономического развития территорий, внеся соответствующую поправку в 131 ФЗ;

– существенно расширить доходные источники формирования местных бюджетов, расширив список разрешенных к использованию местных налогов (налоговых надбавок), а также переориентировав на местные бюджеты все налоговые доходы, поступающие от субъектов малого и среднего предпринимательства.

В качестве первоочередных мер Конференция считает необходимым:

— разработать и внедрить систему экономических ограничительных мер,

предотвращающих дальнейший рост численности населения, концентрацию трудовых, производственных, финансовых и других ресурсов экономического развития в мегаполисах и больших городах – региональных центрах;

— предпринять комплекс мер, исключающих дальнейшее сокращение числа сельских населенных мест, малых городов, поселков городского типа, в том числе – путем слияния или присоединения к городским округам;

— разработать Федеральную целевую программу развития небольших (малых и средних) городов и поселков городского типа, используя их в качестве инструмента поддержки сельской местности – с одной стороны, и сдерживания дальнейшего роста мегаполисов и остальных больших городов страны – с другой. В рамках Программы развернуть в небольших городах (прежде всего – моногородах), лишенных в процессе реформ градообразующей базы, строительство новых предприятий за счёт средств Федерального бюджета ;

— отказаться от реализации в небольших городах и сельской местности принципа подушевого финансирования систем образования и здравоохранения как не отражающего специфику функционирования социальных учреждений в малых населенных местах;

— осуществить привязку создания 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест к конкретным населённым пунктам страны, с размещением более половины таких рабочих мест в небольших городских и сельских поселениях, в том числе, и в периферийных и слабо освоенных районах страны;

— разработать методические рекомендации по совершенствованию муниципальной статистики до уровня, отвечающего потребностям планирования и прогнозирования всех аспектов развития муниципалитетов всех типов;

— активно использовать потенциал Академической науки и Союзов городов России при разработке механизма практической реализации вышеперечисленных предложений.

[br /] [row] [col3]Институт экономики РАН
Директор[/col3] [col3][/col3] [col3] Р.С. Гринберг[/col3] [/row] [row] [col3]Союз малых городов РФ
Президент[/col3] [col3][/col3] [col3] Е.М. Марков[/col3] [/row] [row] [col3]Совет по изучению производительных сил
и.о. председателя[/col3] [col3][/col3] [col3] А.В. Ситнин[/col3] [/row] [row] [col3]Вольное экономическое общество России
Президент[/col3] [col3][/col3] [col3] Г.Х. Попов[/col3] [/row]