Е. М. Марков. Союз малых городов РФ

Президент нашей страны В. В. Путин в 2018 году поставил задачу – «развернуть масштабную программу пространственного развития России, включая развитие городов и других населённых пунктов».  Из общего числа населённых мест Российской Федерации, которые должны быть охваченными этой программой, выделяется, в силу своей специфики, огромная и весьма многообразная категория «поселений» — малые, правильнее определять – небольшие городские населённые пункты – малые (до 50 тыс. жит.), средние (50 – 100 тыс. жит.)  города и посёлки городского типа, всего сегодня более 2 тысяч (2121) населённых мест с 33 миллионами граждан Российского государства! Малые, средние города и посёлки городского типа — это явление, сам масштаб которого не может не вызывать при решении поставленной Президентом задачи самого серьёзного отношения со стороны власти и общества. Их роль и значение в социально-культурной, экономической и пространственной структурах России уникальны и многообразны:

1 — небольшие города — это реальные опорные пункты российского государства на ее огромной территории; именно малые и средние города, прежде всего – районные центры, обеспечивают многообразную связь территории и государства, формируют территориальный каркас управления в масштабе субъектов Федерации;

2 — малые города в России, которые обозначают и «держат» нашу огромную территорию под нарастающим внешним давлением, их разветвленная сеть были и остаются важным геополитическим фактором пространственной стабильности Российской Федерации;

3 — малые города — это конкретная территориальная форма существования народов и народностей РФ в её социально-культурном выражении;

4 — малые города — это наиболее благоприятный, оптимальный для современного и особенно – перспективного уровня развития производительных сил тип среды жизнедеятельности;

5 — небольшие города – это незаменимые местные районные и межрайонные центры заготовки, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, комплексные социально-культурные центры окружающей сельской территории;

6 — небольшие города – это локальные отраслевые монофункциональные производственно-селитебные комплексы различных отраслей промышленности;

7 — небольшие города – это опорные пункты добычи и переработки природных полезных ископаемых, лесных и водных ресурсов;

8 — малые города – это многообразные бальнеологические комплексы в различных природно-климатических зонах страны регионального, всероссийского и даже мирового значения;

9 — небольшие города – это отраслевые высокоспециализированные центры оборонно-промышленного комплекса РФ;

10 — небольшие города – это многочисленные узловые и линейные пункты транспортных систем страны – железнодорожных, автомобильных, водных, авиационных;

11 — малые города – это одна из форм локализации вооруженных сил нашей страны;

12 — малые города – это передовые опорные базы освоения зон страны со сложными природно-климатическими условиями;

13 — малые города – это специализированные научные и научно-производственные центры национального и международного ранга.

Несмотря на столь широкий комплекс выполняемых небольшими городами народно-хозяйственных функций, начатый в 90-е годы процесс постоянного сокращения их населения, постепенной ликвидации самых малых населенных мест — сёл и посёлков городского типа, т.е. своеобразное опустынивание российской территории все ещё продолжается. Именно небольшие города были провозглашены рядом влиятельных государственных деятелей федерального ранга «экономически неэффективными».Союза малых городов РФ дал решительный отпор такой позиции, показав всю её несостоятельность. Однако в самый последний период, на Петербургском экономическом форуме – 2021 один из новых вице-премьеров также высказался за сегрегацию в сети населённых мест страны, утверждая, что поддерживать в каждом из субъектов РФ следует только часть небольших поселений, а средства на развитие вкладывать в большие города. Какую из двух противоположных позиций следует занять при разработке такого важнейшего стратегического документа — Программы пространственного развития России?

Кому в России нужны малые города? Анализ показывает, что малые города нужны не только 33 млн их жителей, которые не желают менять своё место жительства, хотя их вынуждают к этому.  Малые города совершенно необходимы, как это следует из всего спектра их функций, российскому государству, российской экономике, российской культуре, российским большим городам, особенно – мегаполисам, и российской деревне.

Утрата мира малых городов грозит большими потерями для всей России. Прежде всего потому, что без малых городских и сельских населенных мест стране не удастся решить выдвинутую нашим Президентом стратегическую задачу – «вновь выйти на устойчивый рост численности населения». Нам «важно, — как подчеркнул Президент, — для человека, для каждой семьи иметь свой дом», именно дом хотя бы с крошечным участком.  Но реализуемая сегодня политика сверхконцентрации населения в небоскрёбах мегаполисов препятствует расширенному воспроизводству населения, исключает появление столь необходимых стране многодетных семей.       

Ситуация в стране требует не просто обеспечить рост численности населения, но и сохранить такие важнейшие качества нашего народа как патриотизм, готовность служить своей стране и защищать её. Однако разрушение градообразующей базы подавляющего большинства малых городов и проводимая до сих пор территориальная политика – это угроза будущему России, которая «поднимает на крыло» огромные массы их молодых уроженцев, разрывая их связи со своей малой родиной — основой всякого патриотизма. Село опустело, малые города пустеют — в России становится все больше «безродного» народа, молодых людей «без роду, без племени», которым уже безразлично, в какой стране жить и какой стране служить. С утратой нашей российской глубинки наш народ весьма искусно отрывается от своих родных исторических корней, которые в мегаполисах почти не прослеживаются.

Президент призывает крепить единство российского народа. Но в малых городах мы слышим – «Москва – это не Россия, ей до нас дела нет». Глубокий разрыв в условиях жизни, в реализации возможностей развития и самореализации населения больших и малых городов представляет ещё одну серьёзную угрозу стабильности общественного развития. Это неоправданное неравенство не только обостряет противоречия между Центром и Периферией, но и препятствует раскрытию её огромного созидательного потенциала, столь нужного нашей стране сегодня.

Угрожающим сбалансированному развитию страны фактором является предлагаемая действующей Стратегией пространственного развития России последовательность развития населенных мест: сначала большие города, потом не такие большие, и только потом, когда большие города накопят достаточный потенциал, они смогут направить часть его на развитие малых. Но многие из них к этому времени уже исчезнут или как минимум потеряют все трудоспособные кадры. Реализация такой хитроумной стратегии будет только сжимать, но не развивать пространство Российской Федерации.

В многонациональной Российской Федерации национальный вопрос и его территориально-пространственное выражение имеют весьма важное значение. Представители почти всех народов и народностей России представлены в этом отношении (за исключением Башкортостана и Татарстана) сельскими населенными пунктами и малыми городами с устойчивым ростом их населения и идеальным типом малоэтажного жилища для многодетных семей. Вместе с тем простой анализ показывает, что на данном этапе все больше представителей государствообразующего народа, массами покидая малые города и переселяясь в большие, становятся жителями многоэтажных зданий на асфальте. Отсюда – серьезная угроза решению выдвинутых Президентом РФ демографических и пространственных задач.

Ориентация на конкуренцию хозяйствующих субъектов и конкуренцию населённых мест как инструмент решения задач пространственного развития в целом всей страны и развития малых городов в том числе – далеко не всегда приемлема. Очень низкая плотность населённых мест и в целом весьма сложные природно-климатические условия исключают возможность использования конкуренции как инструмента развития малых городов и большинства отраслей их экономики.

Даже одни только указанные угрозы утраты Россией своих небольших городов и даже просто сокращения их населения неизбежно приводят к выводу о необходимости безотлагательной и всемерной их адресной поддержке и развитию. Экстраординарная ситуация требует экстраординарных, при том экстренных мер.

Однако почти все решения исполнительных и законодательных федеральных органов по вопросам пространственного развития городских населенных мест относятся к «городу вообще», т.е. небольшие города по-прежнему не выделены в качестве объекта их внимания и, тем более – управления.

Сегодня для Российской Федерации развитие малых городов – это не самоцель, а важное средство решения ряда первостепенных национальных проблем, обозначенных Президентом. Вопрос о сохранении национальной сети малых городов сегодня – это вопрос сохранения не только территории России, это вопрос сохранения Российского государства в целом. Вклад в развитие малых городов — это вклад в будущее России.

В последний период реализуется ряд существенных мер по поддержке малых городов. Среди них и создание Фонда развития моногородов, и реализация проекта «Формирование благоприятной городской среды», и выборочная адресная финансовая поддержка Правительством ряда малых туристических городов, отдельных малых городов Белово, Козьмодемьянск, Новоалтайск, Переславль-Залесский, а также остро необходимые меры поддержки населения и экономики дальневосточных и северных ареалов Российского государства. Однако все эти меры являются разрозненными и проводятся выборочно. Они не приобрели системного характера и, учитывая численность небольших городских населенных мест и чрезвычайное многообразие условий их функционирования, являются совершенно недостаточными. Особенно на фоне проводимой в стране реальной политики преимущественного роста больших городов, так называемых «миллионников» и больших кампаний. Территориальный аспект должен найти отражение в системе управления страной, но пока что по-прежнему отраслевой подход в управлении преобладает. Да, государственная финансовая поддержка лучших проектов городской среды безусловно необходима, но она не решает коренных проблем нынешнего состояния этой категории населённых мест – проблем восстановления, как после войны, или создания заново их экономической градообразующей базы. Финансовая поддержка экономики в первую очередь необходима не только «дышащих на ладан», но и действующих промышленных предприятий малых городов.

Учитывая роль и значение небольших городов в территориальной структуре расселения и размещения производительных сил страны, и кризисное состояние подавляющего большинства малых городов, для преодоления этого кризиса и решения выдвинутых Президентом РФ демографических и пространственных задач необходим весьма широкий комплекс мер – законодательных, организационно-управленческих, социально-культурных, экономических на всех без исключения уровнях управления. Мер, предпринимаемых на базе формирующейся, но всё ещё не ясной идеологии нашего общественного развития.

Ниже приводятся некоторые из предлагаемых Союзом малых городов РФ направлений работы и мероприятий, которые должны быть положены, вместе с предложениями других участников проведенного 9.06.21г. Круглого стола – членов Научно-экспертного совета Союза, в основу разрабатываемого Союзом проекта «Федеральной программы развития небольших городов до 2030 г.» (рабочее название).

           Основополагающим для определения судьбы малых городов является тезис Президента Российской Федерации:«Активная, динамичная жизнь России, с её огромной территорией, не может сосредоточиться в нескольких мегаполисах. Отсюда следует ряд выводов и предложений федеральным законодательным и исполнительным органам.

— Выделить небольшие города (малые, средние города и посёлки городского типа) в качестве специального, отдельного объекта государственной политики и управления (нет объекта внимания – нет решения его проблем).

— Выработать и последовательно проводить дифференцированную на всех уровнях управления политику пространственного развития Российской Федерации применительно к трем основным укрупнённым  категориям населенных мест: 1) большим городам; 2) небольшим городским населённым пунктам; 3) сельским населённым местам, с тем, чтобы обеспечить целевое управление развитием каждой категорией поселений с учётом их специфики, адресное распределение ресурсов развития и исключить их необоснованное скрытое перераспределение в пользу больших городов.

Президент, говоря о пространственном развитии, справедливо подчеркивает существенные различия в роли больших, малых городов и сёл и точно определяет место, роль и функции больших (крупных) городов в развитии страны – «крупные города должны распространять свою энергию, служить опорой для сбалансированного, гармоничного пространственного развития всей России». Отсюда – единственно верный путь решения сложнейших демографических и пространственных задач, стоящих перед РФ — всемерное сдерживание процесса сверхконцентрации населения в больших (крупных) городах и гиперурбанизации страны. Из этого следует необходимость:

— разработать и законодательно утвердить на период до 2035г. «государственную политику ограничения роста больших городов и развития малых городских населенных мест».

— Разработать комплекс мер по повышению роли государства, федеральных органов в решении задач развития малых городских населенных мест.  Специальным решением обозначить ответственность федерального центра и региональных органов управления за развитие категории малых и средних городов страны.

— Ввести в систему критериев оценки деятельности руководителей субъектов Федерации  дифференцированные показатели комплексной оценки достигнутого  социально-экономического положения в каждой из трёх категорий населенных мест: 1) большом городе – региональном центре; 2) небольших городских населённых пунктах, включая сёла – районные центры; 3) сельских населённых местах.

— Дифференцировать мероприятия национальных проектов по трем категориям населенных мест. Во всех национальных проектах, связанных с пространственным развитием и развитием населенных мест, предусмотреть специальный раздел, направленный на поддержку соответствующих сфер малых городов.

—  Безотлагательно, уже в текущем 2021 г., приступить, учитывая нарастание разрушительных процессов в малых городах, к разработке обозначенной Президентом РФ «Программы пространственного развития России до 2030 г.» взамен действующей «Стратегии пространственного развития РФ» и в её рамках – «Федеральной программы развития небольших городов до 2030 г.».

— в рамках Программы пространственного развития России:

— предусмотреть меры по обеспечению взаимосвязанного сбалансированного развития категорий больших, малых городов и сельских населенных мест как по целевой перспективной численности их совокупного населения, так и по составу их взаимодополняющих функций;

— критически рассмотреть и использовать опыт СССР по разработке «территориальной схемы размещения производительных сил РСФСР» и «Генеральной схемы расселения на территории РСФСР» в привязке к трем категориям населенных мест, а также опыт реализации новых форм стимулирования экономического роста в РФ – ТОСЭР и др.;

—  выработать и реализовать различные типы развития для каждой из трёх категорий населенных мест: 3 типа экономического развития, 3 типа социально-культурного развития, 3 типа архитектурно-пространственной среды жизнедеятельности их населения;

— разработать подпрограммы развития небольших городов следующих функциональных типов: городов рекреационно-бальнеологического профиля; туристических городов; городов – агропромышленных центров; городов – опорных центров освоения ресурсов территории и др.

—  Федеральным законом предоставить право и предусмотреть реальную возможность активного участия органов местного самоуправления небольших городов, их общероссийского объединения совместно с федеральными законодательными и исполнительными органами в разработке и реализации документов управления их развитием.

— Законодательно предоставить возможность органам местного самоуправления выполнять функции координатора всех социально-экономических процессов на своей территории, создавать, поддерживать и развивать муниципальные предприятия, хозяйствующие субъекты всех других форм собственности и тем самым сделать органы местного самоуправления в малых городах реальным инструментом всей системы управления пространственным развитием страны.

— Разработать и принять решением Правительства РФ минимальные социальные стандарты как инструмент устранения серьёзного неравенства в условиях и возможностях развития населения наших столиц и нашей провинции, дисбаланса в их развитии. В числе первоочередных мер необходимо существенно сократить разрыв в удельных показателях бюджетных расходов больших и малых городов.

Необходима такая государственная политика, в рамках которой каждый малый город должен ощущать свою нужность государству, у каждого города, даже самого малого, должен быть гарантированный источник его городского дохода. Сделать муниципальный бюджет действенным инструментом развития малого города, существенно увеличив в него налоговые поступления – одна из первостепенных задач государства сегодня.

— Выработать принципы низового административно-территориального деления и статистического учёта процессов, происходящих в сети населенных мест страны.  создающие необходимые условия для развития малых городов.

— Прекратить процесс укрупнения муниципалитетов и их органов самоуправления путём формального слияния малых городских и сельских населенных мест.

— Создать привлекательные условия для восстановления в районных центрах «оптимизированных» и создания новых отделений государственных и частных финансовых учреждений.

На первый план сегодня выходит задача возрождения экономики и прорывного экономического развития малых городов как единственно реальной основы решения их острых социально-демографических проблем.

— Необходимо ориентироваться в небольших городах прежде всего на активизацию делового потенциала собственного населения, на создание благоприятных условий для местных предприятий и предпринимателей, в первую очередь – муниципальных, которым в настоящее время, напротив, ставятся всяческие препоны, на создание условий для поступательного саморазвития (в значительной мере) малых городов, для самореализации их жителей.

Одним из важнейших для развития малых городов условий является предоставление их населению, хозяйствующим субъектам реального и преимущественного доступа к местным природным ресурсам – земельным, водным, лесным, распространённым минеральным. С этой целью:

— внести существенные коррективы в политику землепользования с учётом специфики малых городов и сельских районов, в том числе позволяющие изымать в пользу малых городов неиспользуемые земли, предоставлять молодым семьям и специалистам земельные участки на безвозмездной основе, передавать в собственность городу лесные и земельные территории из государственного лесного фонда;

— разработать для представления потенциальным частным, государственным и муниципальным инвесторам адресный проект создания в малых городах и районах сети характерных для них предприятий местной, легкой, пищевой отраслей промышленности;

— Способствовать мерами государственной поддержки размещению в малых городах отделений, филиалов и цехов крупных промышленных и научно-производственных компаний, расположенных в больших городах.

— Перераспределить меры экономической поддержки с больших городов на малые и ограничить возможности создания новых рабочих мест в больших городах;

— Необходимо использовать такой важный инструмент как налоговое регулирование для создания преференций в пользу категории малых городов.

— Сформировать для малого бизнеса малых городов государственную систему организационно-информационного обеспечения, включая централизованное целеполагание при выборе отраслевой специализации, содействие в создании рынков сбыта, в том числе и по госзаказам, товарной продукции малых городов, особенно их мелких хозяйствующих объектов, продукции малых объемов;

— решить вопрос о доступности кредитов для малого бизнеса малых городов в адекватных малых объемах;

—  принять меры по ограничению деятельности крупных торговых сетей в этой категории населенных мест.

— С целью ускоренного   возрождения экономики малых городов необходимо введение для их предприятий льготных цен на энергоресурсы, а также ускоренное развитие на местах локальной энергетики.

            В целом, возрождать экономику малых городов целесообразно с учетом реализованного Президентом РФ успешного опыта возрождения ОПК далеко не рыночными методами. Необходимы целевые государственные капиталовложения.     

— В процессе освоения новых природных ресурсов и развития межрегиональных коммуникаций отдавать предпочтение существующим небольшим городским населенным местам, имея в виду такой неоценимый ресурс. как желание и готовность, при определённых условиях, огромной части населения страны жить и реализовать себя на своей малой родине даже в сложных природных условиях, что намного снижает цену нового освоения.

         — Особое внимание при определении приоритетов Программы пространственного развития России следует уделить развитию индустрии индивидуального малоэтажного строительства и максимальному увеличению его объёмов.

-Планомерное   — целевое восстановление внутрирегиональных транспортных систем — автомобильных, водных авиационных одновременно с восстановлением производства соответствующих транспортных средств — необходимое условие развития не только малых городов, но и всего территориального развития страны.

— Возрастающая неудовлетворённость создаваемой в мегаполисах городской среды и их нерегулируемый рост способствуют развитию всё более массового процесса создания жителями больших городов второго жилища в малых городах. Учитывая характерную для развитых государств тенденцию устойчивого роста объёмов переселения жителей больших городов в провинцию, целесообразно постепенно наращивать меры поддержки этой тенденции.

— Важно утвердить в обществе средствами пропаганды, усилиями соответствующих федеральных органов и общественных организаций позитивный образ малого города, понимание того, что сеть небольших городских и сельских населенных мест – не только хорошее место жительства, но и основа стабильности российского государства.

—  Целесообразно всемерно поддержать привлечение широких общественных сил к решению проблем развития российской провинции, поддержать инициативу Союза малых городов РФ по созданию и расширению «Всероссийского движения малых городов» с целью активизации местных инициатив и созданию на федеральном и региональном уровнях встречной их поддержки.