Симагин Ю.А., кандидат географических наук, доцент
Институт социально-экономических проблем народонаселения РАН
Финансовый университет при Правительстве РФ

По состоянию на 1 января 2015 года в Российской Федерации, по данным Росстата, насчитывалось 1115 городов и 1192 поселка городского типа (ПГТ). Только 15 из них насчитывали более 1 млн. человек постоянного населения, а еще 154 – от 100 тыс. до 1 млн. человек постоянного населения. Таким образом, 2138 городских населенных пунктов (более 90% от общего количества) являлись по численности населения малыми и средними с населением менее 100 тыс. жителей.

Фокусами социально-экономического развития закономерно являются города-миллионеры и сформировавшиеся вокруг них городские агломерации. Но в последние годы на ускорение развития таких агломераций направлены и меры государственной поддержки, что ускорят их рост и усиливает концентрацию населения в крупнейших городах. При современной демографической ситуации в стране это происходит за счет сокращения численности населения малых и средних городских населенных пунктов вплоть до их исчезновения на многих территориях России уже в ближайшей перспективе. Между тем крупнейших городов и агломераций, даже с учетом тех, в центрах которых проживает более 500 тыс. человек, в Российской Федерации всего около 20 и расположены они преимущественно в европейской части страны. Зоны их непосредственного влияния охватывают менее 10% площади России (см. рисунок 1). В итоге ускоренная концентрация населения в крупнейших городах и агломерациях приведет к обезлюдению и деградации большей части территории Российской Федерации.

Рисунок 1. Городские агломерации России с населением более 500 тыс. человек в центре

Наиболее сложная ситуация сложилась в самых небольших по численности населения городских населенных пунктах – поселках городского типа. Максимальным количество ПГТ в России было в начале 1991 года, когда их насчитывалось около 2,2 тыс. Росло население ПГТ, как и городов, в советский период в основном за счет миграции сельских жителей. Демографического потенциала сельского населения страны хватало на рост и городов, и ПГТ.

[row style=»float:right; margin: 12px;»] [col][/col] [/row]

Но за прошедшие 2,5 десятилетия количество ПГТ сократилось почти в 2 раза. И основной вклад в этот процесс внесли административные преобразования ПГТ в сельские населенные пункты с упразднением соответствующих органов местного управления (более 800 ПГТ с общей численностью населения около 3 млн человек). Произошедшие изменения в основном связаны с процессами, шедшими в стране с начала 1990-х гг.: разрушением плановой социалистической экономики, радикальным изменением административного законодательства. Наиболее масштабные преобразования ПГТ в сельские населенные пункты пришлись на 1991-92 гг. (проведение радикальных рыночных реформ), 1999 год (последствия тяжелейшего финансово-экономического кризиса 1998 года), 2004-05 гг. (начало реализации закона ФЗ №131 ¹ [3]).

При этом очень важным отличием поселков городского типа от городов стало то, что они в большинстве своем монофункциональны. Города, как правило, выполняют сразу несколько функций (в них развиты разные отрасли экономики), хотя часто среди них можно выделить преобладающую. Чем крупнее город, тем сильнее у него выражена многофункциональность. Именно поэтому ПГТ, отличающиеся сравнительно небольшими размерами, как правило, монофункциональны. В их хозяйственной структуре обычно резко преобладает одна отрасль экономики, одна отрасль промышленности или даже только одно предприятие. Особенно ярко это отличие проявляется в условиях рыночной экономики, когда кризис градообразующей отрасли (остановка ведущего предприятия) может привести к коллапсу всей социально-экономической жизни городского населенного пункта.

При этом можно не считать монофукциональными районные центры и пригородные ПГТ. В сумме на момент всеобщей переписи населения 2010 года они составляли около 40% ПГТ страны. Большинство поселков городского типа России (около 60%) являются монофункциональными, и их проблемы усугубляются муниципальными преобразованиями, идущими в стране с 2003 года в рамках соответствующей реформы. Главное направление преобразований на верхнем уровне муниципального деления –

превращение муниципальных районов в городские округа. Особенно большие масштабы это направление в предыдущие годы получило в Свердловской и Сахалинской областях, где почти все муниципальные районы были преобразованы в городские округа, но имело место и в других субъектах Российской Федерации. Формально на верхнем уровне муниципального деления такие преобразования мало что меняют, поскольку у городских округов и муниципальных районов, согласно ФЗ-131, почти одинаковые источники поступлений в бюджеты и перечни полномочий.

Но в действительности радикальные изменения происходят на нижнем уровне муниципального деления, поскольку в городских округах он отсутствует. То есть в результате преобразования муниципального района в городской округ исчезают городские и сельские поселения, в границах которых и происходило непосредственное взаимодействие органов власти с населением и субъектами экономики (осуществлялось местное самоуправление). Вместе с первичными органами местного самоуправления исчезает и необходимость выполнения соответствующих полномочий в конкретных населенных пунктах (обеспечения функционирования объектов жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и др.) – все переносится на уровень городского округа, который может иметь большие территориальные размеры.

Положительное влияние – экономия бюджетных средств. Но для жителей населенных пунктов, удаленных от центра округа, доступность многих услуг значительно сокращается, что ухудшает условия жизни людей, способствует уменьшению численности жителей удаленных пунктов как из-за миграций трудоспособного населения (особенно вследствие сокращения доступности образования для детей), так и из-за роста смертности населения (вследствие сокращения доступности учреждений здравоохранения). Сокращение численности населения негативно сказывается и на экономической деятельности, поскольку сокращается количество потребителей и трудовых ресурсов. В конечном итоге и поступление средств в бюджеты сокращается, что нивелирует первичную экономию.

Преобразования на нижнем уровне муниципального деления имеют значительно более масштабный характер, чем на верхнем. Главный процесс здесь: быстрое сокращение количества сельских поселений примерно на 120 поселений ежегодно (0,7% от числа сельских поселений в стране). Исчезают сельские поселения в основном в процессе их объединения (в редких случаях – присоединения к соседним городским поселениям). Как правило, такие объединения обосновываются сокращением численности сельского населения, которое происходит во многих регионах страны, особенно в Центральной и Северо-Западной России, как вследствие значительной естественной убыли населения, так и из-за миграционного оттока жителей. В слишком маленьких по численности населения сельских поселениях становится очень затратным или даже невозможным в полной мере осуществлять все необходимые полномочия. Тогда как относительно крупные сельские поселения позволяют концентрировать бюджетные средства, что позволяет поддерживает обеспечение населения соответствующими услугами хотя бы на минимальном уровне.

Действительно, наиболее масштабными объединения сельских населенных пунктов за 2011-14 гг. были в субъектах Российской Федерации с быстрым сокращением численности сельского населения: областях Тамбовской, Тульской, Кировской, Саратовской – более чем на 10 поселений в среднем за год. Но почти такие же по масштабам объединения сельских поселений происходили и в регионах с относительно стабильной численностью сельского населения (Республика Татарстан, Оренбургская область). В некоторых муниципальных районах процесс объединения подошел к своему завершению – в районе осталось только два поселения: 1 городское (районный центр) и 1 сельское (все остальные населенные пункты района) – например, Орловский, Свечинский и др. районы Кировской области. Дальнейшее объединение будет равнозначно преобразованию муниципального района в городской округ со всеми негативными последствиями для жизни населения и ведения экономической деятельности, о которых говорилось выше. При этом не учитываются негативные последствия для населения, улучшения условий жизни которого было главной целью муниципальной реформы.

Таким образом, административно-территориальные преобразования последних лет, скорее, препятствуют, чем способствуют развитию многих регионов страны, поскольку направлены в основном на сокращение числа первичных единиц управления и ускоряют деградацию малых и средних городских населенных пунктов вплоть до их исчезновения.  Особенно опасно эта тенденция в тех регионах страны, расположенных на Севере и Востоке России, где малые городские населенные пункты (в основном ПГТ), образуют каркас системы расселения, без которого уже в среднесрочной перспективе возможно полное обезлюдение больших территорий. Поэтому сохранение существующей системы населенных пунктов, муниципального управления или создание новых поселений могло бы способствовать стабилизации численности населения и экономической деятельности на многих территориях России, особенно в тех регионах, где нет крупнейших городов.

Стабилизации численности населения малых и средних городских населенных пунктов способствовали бы и меры по их экономическому развитию, которые можно разработать на федеральном и региональном уровнях. В частности, возможны льготные условия для создания малого и среднего бизнеса по переработке местного сырья, развитие самозанятости, разработка типовых комплексных инвестиционных планов, улучшение транспортно-логистической инфраструктуры, что позволит расширить рынки сбыта для продукции из малых и средних городских населенных пунктов. В конечном итоге государственная поддержка должна оказываться именно малым и средним городам России, а не крупнейшим мегаполисам страны.

[divider /]

¹ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ФЗ-131)